國家新增、提前下達專項債額度，一個明確信號是重點支援基礎設施和生態環保等補短板重點領域，其中包括“無廢城市”建設。那麼，“無廢城市”建設試點城市和地區如何把握機遇，充分發揮專項債的作用？在申報和落地時應注意哪些問題？國家層面又該如何有效提高專項債對生態環保領域的支援力度？

　　生態環境部環境規劃院開展了專項債支援“無廢城市”試點建設的研究，提出試點城市與地區申報使用專項債的舉措意見，以及國家層面有效提高專項債對生態環保領域的支援力度的具體建議。

　　專項債如何助力“無廢城市”建設？

　　緩解政府投入資金籌措難題，促進多元投入，推動公益性強、經營性差的項目落地

　　目前，“無廢城市”建設“11+5”個試點城市和地區的實施方案均通過評審。2019年-2021年，共計實施“無廢城市”建設子項目476個，總投資1237.98億元。

　　“無廢城市”建設資金需求量大，專項債能否形成助力，將從哪些方面推動？

　　首先，專項債的應用可以打通“無廢城市”建設中，政府投入資金籌措難的瓶頸問題。據了解，“無廢城市”建設具有一定的收費機制，但也需要政府予以一定的補貼。比如，根據各地區情況的不同，政府需承擔用地佔補平衡、徵拆補償、配套基礎設施建設、失地農民保險，以及部分無收益的公益性項目的建設投資等保障性資金投入。政府使用“無廢城市”建設專項債資金，能夠有效緩解上述問題。

　　同時，由於專項債可用於項目資本金，且資金成本遠低於社會資本方融資成本，通過項目資本金注入的方式，可大大降低政府補貼，減輕財政負擔。

　　其次，專項債用於“無廢城市”建設，將極大豐富社會資金投入環境治理的渠道，促進形成多元投入的格局。

　　政府推動“無廢城市”建設可採用的金融工具主要包括政府債券、政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP）、組建企業化運營國資公司、政府信託、開發性金融等。專項債投資的主體包括商業銀行、社保基金、企業和個人，投資的主體最為多元，是目前個人直接參與項目投資的唯一渠道。自2019年3月25日起，個人可通過銀行和證券交易所櫃檯直接購買，市民認購活躍。

　　“無廢城市”建設發行專項債，進一步擴展社會資金投入建設的渠道，對推動多元投入環境治理具有重要的意義。

　　再次，專項債將推動公益性強、經營性差的項目落地實施，提高資金綜合效益。

　　依據“無廢城市”建設“11+5”個試點城市和地區的實施方案，公益性項目數量334個，投資999.33億元，佔項目總投資的80.7%。其中，不具備經營性的項目投資佔比約為2.5%，主要是單一的環衛項目、農村工改廁、秸稈還田、分散式養殖糞污處置等。

　　長期以來，不具備經營性的項目主要依靠財政投入，而這類項目恰恰是當下“無廢城市”建設的重點內容與關鍵環節。採用專項債推動“無廢城市”建設，能夠通過專項債資金自平衡方案設計，將有緊密關聯的經營性、非經營性項目統籌實施。一方面擴大了項目範圍與規模，提高收益、降低成本；另一方面通過有效的整合，更好的發揮項目的治理成效，提高環境效益。

　　什麼樣的項目能獲得專項債支援？

　　科學確定項目內容，整合經營性與非經營性項目，統籌實施，做好資金使用和項目收益規劃

　　相對於其他形式的政信金融工具，專項債適用範圍廣、融資週期長、綜合成本低、資金到位快，更適合用於“無廢城市”建設。試點城市和地區在策劃“無廢城市”建設專項債項目時，應注意哪些問題，什麼樣的項目更容易獲得青睞？

　　據了解，地方政府在策劃專項債項目時，首當其衝的是要科學確定項目建設內容。項目策劃應緊密圍繞“無廢城市”建設重點任務和目標，確定建設內容，規模合理，避免投資無效和過度投資。

　　在遴選項目時，要確保“無廢城市”建設專項債項目的公益屬性。值得注意的是，企業綠色化升級改造、綠色建築開發等明顯企業投資主體的建設項目不予納入。

　　同時，地方政府要做好項目整合與捆綁實施，將有實質關聯的經營性項目與非經營性項目有機組合，著力推動非經營性項目建設。比如，將農村生活垃圾處理處置有收費、有機廢棄物集中處置與資源化有收入、生物質發電上網有補貼等經營性或準經營性項目，與旱改廁糞污、分散式畜牧養殖糞污、秸稈等收儲運等非經營性項目整合起來，統籌實施。

　　此外，地方政府還可以採用適合的項目運作模式。比如，新建項目應積極探索專項債與PPP等市場化融資手段相結合的方式推進建設，盡可能減輕政府初期投資和運營補貼壓力。

　　在項目投資與收益方面，一方面要做好專項債使用計劃，規範使用專項債資金。編制“無廢城市”建設專項債整體方案，申報專項債額度。實施中，根據投資需求，分期分批發行、使用本地區的專項債，資金優先用於具備開工條件的項目；必須用於建設投資，形成固定資産，不能用於政府日常工作經費和項目運營補貼。

　　另一方面，要充分挖掘並科學核算項目市場化收益。除採用污水處理費、相關土地出讓金等政府性基金收入、垃圾處理費等專項收入還本付息外，“無廢城市”建設專項債項目應結合各地實際，增加項目的可經營性，如拓展廣告、旅遊、租賃等業務。同時，科學核算收益規模，確保專項債額度跟未來收益的匹配性。

　　專項債建設項目實施需注意啥？

　　重點把握前期籌備、申報實施、強化管理等要點，加快推進專項債用於生態環保領域

　　“無廢城市”建設項目運作模式通常包括PPP、特許經營、總承包+運營維護等。除了項目策劃，地方政府在加快推動“無廢城市”建設項目落地的過程中，還應重點把握前期籌備、申報實施、強化管理等要點。

　　在項目的前期工作準備時，首先要完成項目立項、入庫等工作，確保項目合理合規。比如，加快推進“無廢城市”建設專項債相關項目的立項審批、拆遷環評等各項手續和前期工作，納入發改部門國家重大建設項目庫；採用PPP模式推進的項目，納入財政部政府和社會資本合作項目庫等。

　　第二，推進項目融資自平衡論證，項目預期收益與融資要平衡。專項債的運用應與項目運作模式相互匹配，綜合適用條件、融資規模、使用成本、借款週期、財政能力等因素，選擇適合的項目運作模式，確保融資規模與項目收益相平衡，項目全週期財務可持續。

　　第三，建立健全項目安排協調機制，明確各部門職責。各試點城市和地區“無廢城市”建設專項債申報和實施工作應由領導小組統籌推進，財政、發改、金融管理等部門協同配合。

　　在專項債項目的申報過程中，地方政府應注意做好專項債額度申請、發行準備和文件申報、債券發行3個階段工作。

　　在專項債項目的落地過程中，地方政府要注意強化資金項目管理。首先，防範債務風險。其次堅持績效導向，採用專項債資金的試點城市和地區應建立“無廢城市”建設專項債項目績效考核辦法，並科學設置項目績效考核指標，強化項目、資産全生命週期績效管理，實現項目建設運營環境與社會效益最佳，經濟成本最低，有力支撐“無廢城市”建設試點目標指標的達成。再次推進公眾參與，做好地方政府債務資訊公開工作，推行“無廢城市”建設項目專項債券商業銀行櫃檯市場發行。

　　專項債如何更好地用於生態環保領域？

　　一方面，建議生態環境、發改、財政等部門積極對接協調，參照土地儲備、棚戶區改造、收費公路等領域，探討形成“無廢城市”建設專項債産品。

　　比如，參照污水處理收費徵收使用管理辦法，規範生活垃圾等固廢處理收費，研究將其納入地方政府性基金預算管理。在試點城市和地區先行先試，研究出臺垃圾處理費徵收使用管理辦法，實行專款專用。

　　另一方面，建議決策層制定“無廢城市”建設專項債券管理辦法，專項債額度適度向“無廢城市”建設領域傾斜。省級層面，專項債應優先支援試點城市和地區開展“無廢城市”建設，並鼓勵和支援非試點城市結合自身需求策劃固廢基礎設施建設專項債項目。

　　作者單位為生態環境部環境規劃院公共財政與投資研究部

　　相關背景

　　地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）是省、自治區、直轄市政府為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。作為我國逆週期調節的有效手段，國家明確了新增、提前下達專項債額度的要求，採取加快發行進度、提前下達額度、擴大適用範圍、延長還債期限、准予用於項目資本金和採用“債貸組合”、免征所得稅等一系列舉措推進，重點支援基礎設施和生態環保等補短板領域。

　　“無廢城市”建設具有環境基本公共服務公益性屬性，通過使用者付費、廢物資源化等方式，可享有一定的收益，現金流收入通常能夠覆蓋專項債還本付息規模，符合專項債融資條件，是專項債鼓勵使用的生態環保補短板重點領域。

作者：徐毅 趙雲皓 王志凱 徐志傑