為貫徹落實黨中央、國務院關於生態環境保護督察的重要決策部署，2018年11月3日至12月3日，中央第二生態環境保護督察組（以下簡稱督察組）對陜西省第一輪中央環境保護督察整改情況開展“回頭看”，針對大氣污染防治統籌安排專項督察，並形成督察意見。經黨中央、國務院批准，督察組于2019年5月13日向陜西省委、省政府進行反饋。反饋會由劉國中省長主持，朱之鑫組長通報督察意見，胡和平書記作表態發言。黃潤秋副組長，督察組有關人員，陜西省委、省政府領導班子成員及有關部門主要負責同志等參加會議。

　　督察認為，陜西省認真貫徹落實習近平生態文明思想，堅持把中央環境保護督察整改作為加強生態文明建設和生態環境保護的重要抓手，加強部署，狠抓落實，整改工作取得積極進展和成效。

　　督察反饋以來，陜西省多次召開省委常委會議、省政府常務會議，研究部署推進督察整改工作；省委、省政府主要負責同志多次赴現場督辦整改工作，對整改不力的10個縣（區）開展公開約談。深入推進渭北“旱腰帶”等重點生態區域違法違規採石企業的淘汰治理，採石企業數量由2014年的810家減少到277家。加大陜北原油管道泄漏和陜南尾礦庫風險隱患治理力度，完成長慶油田96個管道隱患治理項目和10條隱患管道的更換，對244座尾礦庫開展風險排查，對2座“無主庫”、14座“頭頂庫”進行整治，環境風險得到管控。

　　大力協調推動汾渭平原大氣污染防治協作，組建大氣污染防治專家委員會，開展“一市一策”駐點跟蹤。持續推進水污染防治，主要河流水質穩中趨好，漢江、丹江兩大流域水質穩定在Ⅲ類以上，保障了南水北調源頭水質安全。西鹹新區封堵境內5條河流沿線250個排污口，投入15.38億元建設污水處理設施，污水處理能力達到30萬噸/日。

　　2017年以來，先後修訂出臺《陜西省大氣污染防治條例》等5部地方性法規，印發打好污染防治攻堅戰實施意見和具體實施方案，全面加強污染防治攻堅。制訂《陜西省生態文明建設目標評價考核辦法》，設置環境違法追責指標，開展領導幹部自然資源資産離任審計，2017年以來分三批對12個市（區）實現督察全覆蓋，不斷壓實生態環境保護責任。

　　陜西省高度重視此次“回頭看”工作，邊督邊改，立行立改，推動解決一大批群眾身邊的生態環境問題。截至2019年3月，督察組交辦的群眾舉報問題已基本辦結，其中責令整改720家；立案處罰225家，罰款2469萬元；立案偵查13件，拘留8人；約談267人，問責417人。

　　督察指出，陜西省整改工作雖然取得積極進展，但一些地方和部門政治站位不高，整改態度不堅決，責任落實不到位，敷衍整改、表面整改、假裝整改等問題在一些領域還比較突出。

　　一是思想認識不到位。一些領導幹部對習近平生態文明思想學習領會不到位，重發展、輕保護的觀念尚未得到有效扭轉。習近平總書記對秦嶺違規建別墅問題先後作出6次重要批示指示，但陜西省、西安市在秦嶺北麓西安境內違規建別墅問題上嚴重違反政治紀律、政治規矩，教訓深刻，令人警醒。2017年修訂《陜西省秦嶺生態環境保護條例》時放鬆要求，在適度開發區開發建設活動管理方面，以負面清單方式代替 “劃定建設控制地帶”，並刪除“巴山生態環境保護活動參照本條例規定執行”條款，致使與秦嶺同為我國中部重要生態安全屏障的巴山生態環境保護無據可依。2018年出臺的秦嶺生態環境保護總體規劃，僅要求對列入國家重點生態功能區的19個縣按照負面清單管理，對其他20個縣的開發建設活動未作出規範。

　　在整改中不敢動真碰硬，對大企業不敢管、不願管。第一輪督察5次轉辦陜西黃陵煤化工公司污染問題，但始終整改不力。2018年全國人大執法檢查時又發現延長石油興化化工公司偷排廢氣、金堆城鉬業公司二氧化硫長期超標排放等突出問題，此次“回頭看”還發現韓城龍門煤化工公司等4家類似企業環境違法問題突出。

　　國家三令五申嚴格禁止生態環境保護“一刀切”，但寶雞市高新區、西安市國際港務區在“散亂污”整治過程中，在未充分甄別和排查認定的情況下，為應對監督檢查，緊急採取斷水斷電或逼迫企業自行“三清”等措施，導致部分非“散亂污”企業被迫關停，嚴重影響群眾生産生活。咸陽市秦都區、楊淩示範區所轄楊陵區推進禁燃區建設統籌不夠，對居民溫暖過冬造成一定影響。彬州市打著“治污降霾”的旗號，強制攔截車輛接受洗車服務並收取費用，直至2018年8月底被生態環境部通報後才停止，影響十分惡劣。

　　二是整改責任不落實。減煤工作不實問題沒有得到有效整改，省發改委減煤工作主要靠匯總數據，尤其是對電力企業減煤要求寬鬆軟，“以熱定電”、採暖季電力優化調度等工作落實不力，2017年規模以上企業減煤任務僅完成目標的66.78%。原省國土資源廳應付了事，以整改方案印發前就已經發佈的有關工作方案，代替整改需制定的礦山地質環境恢復和綜合治理具體實施方案，針對性、指導性不強，不僅直接影響整改成效，也對地方工作造成誤導。省水利廳等部門在推進小水電站整治工作中走捷徑、搞變通，試圖用調整保護區範圍和功能區的方式代替整改。

　　西鹹新區涇河新城管委會在陜西省明確涇陽污水處理廠管理歸屬後，依然與涇陽縣互相推諉，導致該污水處理廠一、二期並管工程實施滯後，直至“回頭看”時，該污水處理廠日常監管仍處於真空狀態。安康市對城區江南污水處理廠提標改造任務推進不力，直到2018年8月才開始啟動遷建工程，截至“回頭看”時，每天仍有近萬噸生活污水直排漢江。

　　三是敷衍整改、表面整改較為常見。工信部門對 “散亂污”企業清理取締工作指導不力，多個城市“散亂污”治理工作標準不一，隨意性大，西安市、西鹹新區、銅川市、韓城市等地將停車場、小吃店、網吧、賓館等納入“散亂污”範圍。渭南市對秦嶺採石生態破壞恢復治理工作部署推進不及時、不細緻，大部分採石企業長期“停而不治，治不徹底”，治理任務僅完成14%；渭北“旱腰帶”區域寶雞、銅川、渭南等地礦山治理恢復工作敷衍應對，嚴重滯後。陜西瑞德寶爾公司長期開採造成山體生態破壞嚴重，侵佔破壞林地約46公頃。但西安市對群眾多次舉報該問題調查不嚴不實，並以企業審批手續齊全為由未予處理。

中央第二生態環境保護督察組在陜西省渭南市現場檢查工業企業污染治理情況

　　西安市江村溝垃圾滲濾液處置問題表面整改，新增滲濾液處置設施設計能力不足，而且處理設施長期運作不正常，負荷僅50%左右。為此，西安市水務集團採用“污染搬家”方式，違規將大量滲濾液轉運至西安市11家生活污水處理廠暫存或處置，環境風險十分突出。西安市長安區在未完成截污工程的情況下，通過給皂河長安段河道加裝“遮羞蓋”方式掩飾問題，實際整改工作推進遲緩。督察發現，皂河沿岸存在多個排污口，僅第九污水處理廠下游兩個溢流口每天就有近2萬噸生活污水直排。

　　四是假裝整改問題多見。咸陽市所轄興平市以地址和規模均不相同的“化工園區海綿型生態濕地項目”替代整改方案要求建設的污水處理廠濕地項目，項目面積嚴重縮水，凈化效果微乎其微。寶雞市水利、環保和保護區管理部門違規為位於秦嶺細鱗鮭國家級自然保護區實驗區的唐家河、范家臺2個水電站項目出具審批意見，寶雞市及隴縣政府無視整改方案和自然保護區管理要求，將該項目作為2017年市縣重點項目推進，導致細鱗鮭等物種生存環境遭到破壞。

　　西安市將簽訂“煤改電、煤改氣”改造協議視為完成改造任務，上報削減散煤數據失真。西鹹新區、咸陽市禮泉縣、渭南市、韓城市等地虛報、謊報“煤改電、煤改氣”完成任務，部分散煤消減量“無中生有”。陜西美鑫産業投資有限公司沒有按照整改方案嚴格落實産能等量替代要求，且擅自違規新增産能，將原本就沒有合規手續的年産30萬噸電解鋁産能擴建為45萬噸。渭南市及合陽縣縱容聖母湖違法違規建設，破壞濕地近3000畝，國家“綠盾行動”指出問題後，當地又以“自然恢復”為藉口，相關治理修復工作停滯不前。

中央第二生態環境保護督察組在陜西省咸陽市禮泉縣現場核實農村煤改清潔能源項目

　　專項督察發現，陜西省在大氣污染防治領域雖然做了許多工作，大氣環境品質有所改善，但結構性污染問題依然突出，形勢依然嚴峻。

　　減煤工作不嚴不實。2017年全省煤炭在一次能源消費結構中佔比75%左右，沒有達到降低到67%以下的目標要求。咸陽市認定大唐彬長電廠2017年煤炭用量較上年增加41萬噸，但實際增加60萬噸。渭南市認定陜焦化工公司2017年減煤1.9萬噸，但實際增長30萬噸。銅川市發改委核定聲威建材、聲威特種水泥等4家企業2017年削減煤炭17萬噸，但實際不降反增18萬噸。咸陽化學工業公司2018年1—9月煤炭消耗量不降反增，且假借供暖保民生名義要求政府協調減煤指標，造成不良社會影響。

　　燃煤污染問題突出。全省現有130多臺10萬千瓦以下小火電機組，煤耗高、污染大，但陜西省關停淘汰小火電機組態度不堅決，推動不力，2015年到2017年僅淘汰關停7台小機組，多數高煤耗機組以供熱供汽或綜合利用之名予以保留，現存供熱小機組普遍未按要求落實“以熱定電”。關中地區小鍋爐拆改工作推進遲緩，目前仍有607台10蒸噸/小時以下燃煤鍋爐未拆除到位，26台20蒸噸/小時以上燃煤鍋爐尚未完成超低排放改造，414台生産經營類燃氣鍋爐未完成低氮燃燒改造。榆林市違反大氣污染防治行動計劃，2014年以來新建10蒸噸以下燃煤鍋爐121台。

　　部分行業污染嚴重。韓城市對焦化企業污染治理和監管不到位，企業環境違法嚴重。龍門煤化工公司長期利用旁路煙道排放焦爐煙氣；合力煤焦公司在督察時弄虛作假，謊稱完成幹熄焦改造等治理工作；陜西中匯煤化公司VOCs治理實際只是由分散排放變為集中排放。渭南市環境保護等部門監管不力，渭化集團工藝廢氣治理設施長期不正常運作。陜西省對關中地區陶瓷行業污染治理重視不夠、要求不嚴，現有陶瓷企業污染治理水準較低，無組織排放嚴重。

　　潔凈型煤保障不力。寶雞、咸陽市潔凈煤配送中心配送量偏低，與需求量相差巨大；西鹹新區秦漢新城潔凈煤配送中心儲存4000多噸工業用煤，並存在直接銷售行為，潔凈煤品質難以保證。部分地區煤質監管工作不到位，韓城市市場監管局未按要求在取暖季對用煤大戶和重點用煤單位開展煤質監測；榆林市質監局從未安排部署過散煤煤質抽檢工作。

　　督察要求，陜西省委、省政府要堅決貫徹落實習近平生態文明思想，正確處理經濟發展和生態環境保護的關係，堅決扛起生態文明建設和生態環境保護的政治責任。要深刻汲取秦嶺北麓西安境內違規建別墅問題的教訓，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，深化生態環境保護黨政同責和一崗雙責。要堅守陣地，鞏固成果，督促各級黨委和政府以推進汾渭平原大氣污染防治為重點，以加快産業能源結構調整為著力點，統籌謀劃，綜合施策，推動全省打贏藍天保衛戰，實現高品質發展。要依紀依法嚴肅責任追究，對失職失責問題，要責成有關部門進一步深入調查，厘清責任，並按有關規定嚴肅、精準、有效問責。

　　督察強調，陜西省委、省政府應根據督察反饋意見，抓緊研究制定整改方案，在30個工作日內報送國務院。整改方案和整改落實情況要按照有關規定向社會公開。

　　督察組還對發現的生態環境損害責任追究問題進行了梳理，已按有關規定移交陜西省委、省政府處理。

　　典型案例一：

　　陜西黃河濕地自然保護區整改不力違規開發建設問題突出

　　2018年11月9日至10日，中央第二生態環境保護督察組對陜西黃河濕地省級自然保護區違規開發建設問題整改情況進行“回頭看”。督察組通過調閱遙感資料和現場勘察，發現陜西省有關地方和部門在2016年第一輪中央環境保護督察指出相關問題後，仍然默許企業在保護區違法違規開展旅遊開發建設。

　　一、基本情況

　　陜西黃河濕地省級自然保護區是我國內陸候鳥遷徙的重要驛站，是我國中西部國際保護候鳥的主要棲息地之一。第一輪中央環境保護督察指出該保護區韓城段存在違法開墾、採砂等問題，要求停止侵佔行為，恢復濕地生態。為此，陜西督察整改方案要求，全面排查、核實自然保護區存在的問題，形成問題清單，依法依規嚴肅查處。

　　此次“回頭看”發現，渭南市對黃河濕地省級保護區違法違規問題排查整治不徹底，雖然對第一輪督察指出的韓城段相關問題進行了整改，但對保護區存在的其他問題整改不到位，2016年至2017年間，陜西洽川旅遊開發有限公司仍在保護區建設聖母湖旅遊項目。

　　二、存在問題

　　（一）自然保護區整改不力。2016年中央環境保護督察指出該保護區存在問題後，黃河濕地自然保護區管理處即對自然保護區進行了排查，發現還存在合陽縣聖母湖違法開發建設項目、大荔縣違法開墾種植水稻等問題，但渭南市及合陽縣兩級黨委和政府沒有引起重視，也未研究採取有效措施予以制止，反而將聖母湖旅遊開發建設列為2017年渭南市、合陽縣重點建設項目大力推進。督察發現，該項目導致保護區近3000畝濕地遭受破壞，直至2017年7月才被責令停止建設。另外，大荔縣推進整改不力，2017年保護區內仍在繼續違規種植水稻660多畝。

圖1 2016年5月仍為濕地，2017年1月湖面已初具規模

　　（二）旅遊項目違規開工、破壞嚴重。為加快洽川風景名勝區開發建設，2015年10月合陽縣洽川風景名勝區管委會、渭南城投公司和陜西宏業有限公司三家單位共同成立陜西洽川風景名勝區開發公司，在未取得國土資源、環境保護等相關手續,也未徵得黃河濕地省級自然保護區管理部門同意的情況下，2016年4月開始擅自在黃河濕地自然保護區大規模開發建設聖母湖旅遊項目。督察發現，該項目破壞濕地、人工“造湖”，並計劃建設水上樂園、沙灘區、聖母島、木嬰古渡等輔助設施，嚴重影響候鳥遷徙，嚴重違反《中華人民共和國自然保護區條例》第二十九條“嚴禁開設與自然保護區保護方向不一致的參觀、旅遊項目”的規定。

圖2 2016年6月至2018年10月衛星遙感對比

　　根據衛星遙感和現場勘查，目前該旅遊項目在保護區已形成一個2500畝左右的人工“湖面”，中間還建有一個“湖心島”，開挖出的棄土就地侵佔填埋400多畝低窪坑塘。

圖3 “回頭看”進駐發現洽旅公司現場傾倒建築垃圾

　　另外，現場督察還發現，一些大型運輸車輛將大量建築垃圾就近傾倒在已修建的聖母湖旅遊項目附近，對保護區生態環境進一步造成破壞。

　　（三）恢復治理簡單了事。渭南市及合陽縣對聖母湖旅遊項目違規開發問題整改態度不堅決，2017年7月責令項目停止建設後仍寄希望於補辦手續使之合法化。後續恢復治理工作中，兩級黨委和政府及相關部門不作為、亂作為，在沒有組織開展生態破壞調查評估的情況下，就草草決定對已被破壞濕地生態採取所謂的自然恢復方式，放任不管，直接導致3000畝黃河濕地恢復治理工作停滯不前。

　　三、原因分析

　　渭南市及合陽縣兩級黨委和政府不顧聖母湖旅遊項目侵佔濕地自然保護區的事實，不僅不予制止，反而將其作為重點項目大力推進，存在亂作為的問題。合陽縣洽川風景名勝區管委會四年間不僅沒有查處過一起濕地自然保護區內違法行為，日常監管幾近空白；而且直接參與違規侵佔保護區活動，失職失責明顯。

　　渭南市林業局2017年2月在向陜西省林業廳上報黃河濕地自然保護區開發建設情況自查報告中，有意漏報聖母湖違規開發建設問題；陜西省林業廳作為陜西黃河濕地自然保護區的主管部門，對保護區內違法違規問題重視不夠，對大面積侵佔保護區問題，沒有及時進行查處並督促地方整改。

　　典型案例二： 　　

陜西省西鹹新區涇河新城推脫責任涇陽污水處理廠污水直排　　

　　2018年11月，中央第二生態環境保護督察組對陜西省開展“回頭看”。督察發現，陜西省西鹹新區所轄涇河新城管委會（以下簡稱涇河新城）推脫對涇陽污水處理廠的整改責任，導致整改不力，日常監管真空。

　　一、基本情況

　　涇陽污水處理廠位於西鹹新區涇河新城，主要承擔涇幹街道區域（原涇陽縣城）的生活污水處理。第一輪中央環境保護督察反饋指出：“咸陽市涇陽縣等生活污水處理能力不足或管網覆蓋率低，每天約4000噸生活污水直排”。為此，陜西省整改方案明確：“生活污水實現全收集、全處理，污水處理廠穩定達標排放，徹底解決污水直排問題”。

　　2017年1月，陜西省委、省政府統籌西鹹新區建設，明確涇陽縣部分區域由涇河新城託管,其中就包括涇陽污水處理廠所在的涇幹街道。針對移交託管事宜，陜西省專門制訂了實施方案，西鹹新區與咸陽市也進行了磋商會談，涇陽縣與涇河新城簽訂了移交協議。2017年5月，涇陽縣與涇河新城印發聯合會議紀要，明確由涇河新城接收涇陽污水處理廠。

　　但此次“回頭看”發現，因涉及中央環境保護督察整改任務，涇陽污水處理廠成了“燙手山芋”，涇河新城和涇陽縣不是想辦法怎麼推動整改，而是找理由怎麼推脫責任，就移交託管問題自説自話，導致整改任務目標落空。

　　二、主要問題

　　（一）相互推諉責任。針對涇陽污水處理廠整改問題，涇陽縣依據聯合會議紀要，認定該污水處理廠由涇陽新城負責管理，因此在其督察整改方案中對涇陽污水處理廠問題註明“已移交涇河新城”，未明確整改目標和責任人；涇河新城則認為該廠不滿足接管條件，兩者相互推諉，導致涇陽污水處理廠整改責任主體落空。

圖1涇河新城和涇陽縣互相推諉，省政府不得不專題研究

　　（二）新官不理舊賬。2017年7月開始，涇陽縣認為涇陽污水處理廠所在區域已實現整體移交且部分環境執法人員也已劃轉至涇河新城，不再對該廠進行環境監管，並致函西鹹新區移交整改任務和監管職責。涇河新城則認為該廠屬於“在建項目”，應繼續由涇陽縣監管。由於雙方互相推諉，導致出現了事實上的監管真空，涇陽污水處理廠2017年第三季度運作86天，其中超標排放長達52天。對此問題，2017年8月原陜西省環境保護執法局致函西鹹新區環境保護局，明確提出涇陽污水處理廠問題整改和環境監管責任主體為西鹹新區，但涇河新城仍遲遲不履行職責。2018年7月，陜西省政府就涇陽污水處理廠問題召開專題會議，再次明確：“2018年7月底前，涇陽縣和涇河新城完成移交工作。西鹹新區要履行監管職責，確保污水處理項目正常運作”。之後，涇河新城才開始履行相關職責，但截至此次“回頭看”，正式移交工作仍未完成。西鹹新區堅持認為：“僅負責代為轉辦線上數據傳輸，超標電子督辦單，不負責超標查處”。

圖2 涇陽污水廠2017年第三季度嚴重超標

　　（三）污水長期直排。2018年1月，涇陽污水處理廠完成提標擴容改造，具備並網運營條件。污水處理廠運營方隨即向涇河新城環境保護局遞交停運並網運營申請，但涇河新城以未正式移交為由不予受理；運營方又向涇陽縣環境保護局遞交申請，涇陽縣環境保護局以該廠環保監管已移交涇河新城為由也不予受理。直至2018年5月14日，原陜西省環境保護廳直接向西鹹新區環境保護局下達批復文件，該廠才啟動開展並網工作。由於涇河新城、涇陽縣互相推諉扯皮，導致原本在2018年1月就能實施的並網工程拖延至6月12日才完成；在此期間，每天約5800噸的污水未經處理直排環境。

圖3 涇陽污水廠運營方先後多次提出申請

　　三、原因分析

　　西鹹新區及涇河新城管委會在中央環境保護督察整改工作中不擔當、不作為，新官不理舊賬，在涇陽污水處理廠接管上推脫整改責任，導致督察反饋意見明確指出的污水直排問題遲遲得不到解決。