2019年7月中央第三生態環境保護督察組進駐海南督察以來，不斷收到群眾舉報，反映海南澄邁縣沿海區域圍海造地、毀壞紅樹林問題。根據群眾舉報和前期掌握的問題線索，督察組對澄邁縣開展了下沉督察。督察發現，澄邁縣花場灣紅樹林自然保護區、盈濱內海不僅沒有按照第一輪督察要求進行整改；而且頂風而上，肆意圍填海、破壞紅樹林，性質十分惡劣。

　　一、基本情況

　　紅樹林是熱帶海洋河口、灘塗上特有的珍貴森林植被，是多種生物生長、繁衍、棲息的重要場所，是生物鏈迴圈中十分重要的獨立生態系統。澄邁縣花場灣紅樹林自然保護區位於澄邁縣大豐鎮，1995年12月經澄邁縣政府批准建立，保護區範圍包括：花場灣養蝦基地大堤外側成片生長的紅樹林區，以及花場灣周圍自然生長分佈的紅樹林，面積約1.5平方公里。2012年11月國務院批准《海南省海洋功能區劃（2011-2020）》，並將該保護區整體納入海洋保護區，面積約11.47平方公里，要求按照自然保護區要求實行管理。

　　盈濱內海位於澄邁縣老城開發區，海域總面積約5.25平方公里，是典型的潮汐汊道（潟湖）港灣，潮間帶分佈著多物種天然紅樹林群落，是重要的海洋濕地。

　　2017年8月第一輪中央環保督察指出海南省違規填海造地、破壞紅樹林等問題，海南整改方案明確：嚴格生態功能區監管，全面恢復修復沿海防護林帶和紅樹林等生態系統。但第一輪督察之後，澄邁縣花場灣紅樹林自然保護區、盈濱內海等區域生態系統不僅未得到修復，反而因開發旅遊地産，持續填海造地，紅樹林遭到進一步破壞。

　　二、主要問題

　　督察組現場查勘了澄邁縣花場灣紅樹林自然保護區、盈濱內海紅樹林被侵佔、破壞的現狀，調閱相關文件材料，發現以下幾方面突出問題：

　　一是侵佔破壞自然保護區。1995-1996年，海南華僑農場將花場灣7873畝土地以旅遊用地名義轉讓給海南省中大旅業公司等企業，2009-2011年又陸續轉手給海南富力房地産開發有限公司（以下簡稱富力公司）7852畝。海南富力公司權屬用地中，有4641.61畝屬紅樹林區域，以及灘塗、魚塘、海洋等海域，位於海洋保護區範圍內。

　　富力公司在開發紅樹灣房地産項目過程中，不斷蠶食侵佔海洋保護區，2016年以來該項目填海侵佔澄邁縣花場灣紅樹林自然保護區核心區92畝，至今未恢復原狀。根據澄邁縣有關部門巡查記錄，紅樹灣項目建設過程中先後5次破壞紅樹林，累計毀壞紅樹林約4700株。2019年4月，紅樹灣項目繼續在保護區內填海建設樓盤，以致阻礙潮水交互，致使9.69畝保護區範圍內的1582株紅樹林枯死。

圖1 海南富力公司圍填海致使紅樹林枯死

　　二是長期違法填海造地。海南寧翔實業有限公司濱樂港灣度假區圍填海項目位於盈濱內海，第一輪督察結束後，該項目開始圍海造地，肆無忌憚填埋紅樹林4664株，涉及區域面積8.8畝，2017年10月因群眾舉報被縣森林公安局立案偵查。但到2019年2月，該項目已完成填海，填海面積5.33公頃，致使周邊殘存的紅樹林生長環境也受到嚴重影響，經現場核實，已有1960株紅樹林枯死。

　　督察還發現，濱樂港灣度假區項目海洋環評報告未提及保護紅樹林的目標要求，對擬填海區域紅樹林現狀視而不見，但卻順利通過縣海洋部門的審批，進而“騙取”海域使用權。此外，2015年以來，紅樹灣項目在花場灣自然保護區內持續違法填海造地約460畝，並佔用大片自然岸線，用於建設高層住宅。其中，第一輪督察之後，持續違法填海造地約122畝。

圖2 海南寧翔實業有限公司圍填海填埋紅樹林

　　三是調整規劃為旅遊地産讓路。針對紅樹灣項目侵佔花場灣紅樹林自然保護區問題，澄邁縣不僅沒有及時制止、督促整改，而是在總體規劃修訂時將保護區土地調整為建設用地和其他用地，以使紅樹灣項目合法化。2018年12月《澄邁縣總體規劃（空間類2015-2030）》已將紅樹灣項目填海侵佔的保護區核心區部分區域調整為農用地和旅遊建設用地。

圖3 澄邁縣花場灣紅樹林保護區原核心區調出保護區

　　澄邁縣不在加強紅樹林保護上下功夫，卻在撤銷保護區、減少保護區面積上花力氣。2015年以來，澄邁縣多次召開會議研究討論申請撤銷保護區、調整保護區範圍來代替整改，為紅樹灣項目開發“量身打造”方案。2017年以來，澄邁縣先後向省林業廳、省生態環境廳申請調整澄邁縣花場灣沿岸紅樹林自然保護區範圍和功能區，但均未獲得批准。但澄邁縣2018年12月擅自按《澄邁縣總體規劃（空間類2015-2030）》執行，實際已違規調整了保護區範圍、土地性質，為旅遊地産開發鋪了路。

　　四是執法不力監管缺位。2015年5月底以來，紅樹灣項目涉及的15個區塊住宅和高爾夫球場等建設內容未批先建、未驗先投，但當地有關部門未予制止。針對紅樹灣項目非法侵佔保護區的問題，縣林業部門雖然要求恢復原狀，但至今沒有落實；針對建設項目直接破壞紅樹林行為，縣森林公安局只對施工人員進行立案起訴，未涉及紅樹灣項目管理人員；針對富力公司違法填海建設並導致9畝紅樹林枯死的問題，當地公安機關至今尚未立案調查。

　　2017年以來，海南寧翔實業有限公司和海南博克森置業有限公司持續在盈濱內海非法實施抽砂填海，縣海洋部門只要求停止違法行為，只對兩公司分別處以3萬元和4萬元罰款，但填海行為仍在持續進行。縣森林公安局雖對海南寧翔實業有限公司毀壞紅樹林問題以立案偵查，但調查不清、疑點重重，2019年5月省森林公安局又指派澄邁縣公安局重新查辦。

圖4 海南富力公司圍填海侵佔保護區核心區

　　五是督察整改敷衍應對。2017年8月第一輪督察期間，中央環保督察組曾5次交辦紅樹灣項目違法填海造地、侵佔海岸線、破壞紅樹林，以及生活污水和建築垃圾污染環境問題，澄邁縣沒有全面排查，沒有調查核實，整改敷衍應對、弄虛作假，上報的公開查處情況嚴重失實。2019年4月底至5月初，根據中央領導同志批示要求，生態環境部現場調查媒體反映富力公司破壞紅樹林問題期間，澄邁縣政府主要領導及林業等部門仍然百般應付，甚至提供“紅樹林枯死是因為病蟲害”等不實結論。

　　三、原因分析

　　澄邁縣委、縣政府政治站位不高，責任意識不強，長期以來輕視生態文明建設，對第一輪中央督察交辦問題，蜻蜓點水，敷衍應對，對問題一帶而過，不願為、不敢為，沒有真正對自然保護區、海岸帶督察整改工作動真碰硬，監督管理形式化，督察整改走過場。直至2019年4月媒體曝光紅樹灣紅樹林枯死、中央領導作出指示、生態環境部介入調查後，縣委、縣政府才引起重視。

　　澄邁縣海洋、林業、環保等部門在明知相關項目嚴重違法的情況下，仍然“以罰代管”“一罰了之”，對違法企業簡單罰款，不痛不癢，不僅未解決問題，反而進一步助長了企業的僥倖心理，導致違規填海造地、破壞紅樹林等情況頻頻發生，生態破壞嚴重，群眾反映強烈。

　　海南省海洋部門對海域使用把關不嚴，未認真核實，即給予寧翔公司填海項目圍填海指標；對澄邁縣花場灣紅樹林自然保護區長期疏于監督，導致保護區不斷受到蠶食。省林業部門未調查核實花場灣海洋功能區劃，對保護區監督指導不到位。省規劃部門對澄邁縣總體規劃審查把關不嚴，對澄邁縣擅自將花場灣紅樹林自然保護區核心區部分區域調成農用地、旅遊建設用地的問題聽之任之。