近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》），作為全國碳市場首個綱領性頂層設計文件，明確提出了碳市場中長期建設目標、實施路徑和關鍵舉措。其中，配額分配製度是全國碳排放權交易市場的核心機制，它的合理性和有效性直接決定了市場運作的公平與效率，深刻影響全國碳市場減排激勵作用的發揮效果。

　　一、堅持科學性、公平性和政策導向性，把握好配額分配製度的基本定位與設計原則

　　《意見》立足雙碳戰略下的國家溫室氣體管控需求，遵循碳市場建設進程與發展規律，兼顧公平與效率原則，提出具有中國特色的配額分配與管理體系的設計藍圖。

　　堅持全國碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的基本定位，以將碳市場建設成為國家溫室氣體減排主渠道為總目標，確立配額分配作為碳市場落實雙碳目標、完善市場機制的基礎與核心功能定位。通過配額總量控制與漸進收緊機制，將國家減排目標分解至企業層面，倒逼高排放行業低碳轉型。通過配額分配優化資源配置，形成合理碳價信號，為綠色金融和低碳技術投資提供基準，引導資源配置向低碳領域傾斜。通過有償分配、配額儲備、配額結轉等市場調節機制，提升國內碳成本傳導能力，增強産業國際競爭力。

　　遵循公平與效率並重、激勵與約束協同、透明與穩定兼顧、發展與能力匹配4大核心原則，持續優化配額分配方案，在減排剛性、市場活力、行業承受力之間尋求動態平衡。一是配額分配總體思路與國家溫室氣體階段性控制目標相契合。現階段以強度控制為基礎，採用行業總體平衡、略有缺口的基準線法；2027年起，進一步彰顯服務碳排放雙控的制度定位，開始實施以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結合的分配方法，採取更強的配額總量約束。二是建立預期明確、公開透明的配額分配長效機制。基於國家溫室氣體排放總量控制要求，綜合考慮經濟社會發展、行業特點、低碳轉型成本等，明確市場中長期碳排放配額控制目標，向社會釋放長期穩定政策信號，促進合理價格發現，為激發市場主體、金融機構和技術服務部門等投身綠色低碳行動、謀劃低碳投資和轉型發展做好支撐。三是設計行業公平視角下的配額分配方案，充分兼顧不同階段各行業的減排責任分擔、減排空間與成本、企業承受能力等因素。四是科學制定並動態調整配額分配範圍、方法和管理精度，做到適應發展階段、體現排放特徵、銜接核算規則、匹配基礎能力。

　　二、面向雙碳戰略目標下的全國碳市場建設需要，科學謀劃配額分配體系分階段發展路徑

　　配額分配製度作為碳市場的核心機制，應當服務於不同發展階段的碳市場制度定位。在全球氣候治理加速與我國“雙碳”目標深入推進的背景下，全國碳市場建設不能簡單照搬歐盟等發達經濟體的模式，而是要綜合考慮經濟社會發展、雙碳目標戰略及碳排放雙控制度等需要，走出一條與我國經濟社會低碳轉型進程深度耦合、與國家溫室氣體控制戰略相匹配的漸進式發展道路。在此背景下，配額分配體系應統籌平衡減排目標與經濟成本、行業差異與公平統一、政府調控與市場規律等多重關係，緊密圍繞全國碳市場發展進程與建設需要，制定分階段實施路徑。

　　第一階段（2024—2027年）全國碳市場以擴大範圍、夯實基礎、完善機制為主要建設目標，應逐步推動配額分配的規模化、制度化。立足於建成完備的基礎制度框架、培育市場主體意識和基礎能力的基本定位，《意見》圍繞覆蓋範圍動態擴展、免費與有償分配協同優化、價格穩定機制持續完善等方面謀劃重點任務，提出到2027年，全國碳排放權交易市場基本覆蓋工業領域主要排放行業，實施以強度控制為核心、免費分配為主、有償分配為輔的配額分配與管理思路。第二階段（2027—2030年）基於將全國碳市場打造成為溫室氣體減排主渠道的總體目標，《意見》明確以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結合，旨在形成分配範圍廣泛、目標約束有力、價格信號合理、減排激勵有效的碳配額分配管理體系。到2035年，全國碳市場將實現從全球“規模領先”向“機制創新”“制度引領”的跨越式發展，全面建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場。屆時，全國碳市場的功能定位將從單一的減排政策工具拓展至引導低碳技術創新、促進氣候投融資、優化資源配置等多重維度。為了更好地提供與碳排放權相關的金融産品和服務，加大市場機制對溫室氣體減排的支援力度，《意見》提出建立完善碳質押、碳回購等政策制度，拓展企業碳資産管理渠道提升我國在全球碳定價中的影響力。

　　三、從強度控制向總量控制全面轉型是以科學、合理、公平的配額分配落實雙碳目標、服務碳排放雙控的必然選擇

　　當前，我國碳市場採用基於碳排放強度的配額分配機制，即通過控制單位産出的排放量激勵企業提高低碳水準。這一機制雖在制度初期避免了限制産量對經濟增長的衝擊，但其控制預期不明晰、減排約束力不夠、碳排放資源稀缺性體現不足等局限性日益凸顯。到2027年，預計將有近80%的碳排放總量納入全國碳排放權交易市場，屆時碳市場將成為落實全國碳減排目標的主體，迫切需要按照雙碳目標明晰重點行業中長期總量減排目標與實施路徑，利用市場機制壓實企業減排責任，以成本效益最優方式推動碳達峰碳中和目標落地實現。

　　《意見》提出率先對碳排放總量相對穩定的行業實施配額總量控制。根據國家溫室氣體排放控制目標及碳排放雙控要求，處理好與能源安全、産業鏈供應鏈安全、民生保障的關係，科學設定碳市場階段性配額總量控制目標。鋼鐵、水泥行業是我國僅次於電力行業的兩大碳排放部門，根據生態環境部環境規劃院自主研發的中國中長期排放路徑模型CAEP-CP 3.0，工業領域預計在“十四五”期間整體達峰，鋼鐵和水泥行業將發揮決定性作用，且行業減污降碳協同效應明顯，節能提效、原燃料替代、工藝流程再造、資源迴圈利用等降碳路徑潛力大。因此，建議從鋼鐵、水泥等率先達峰行業入手，實施基於行業總量控制下的配額分配，並逐步擴展至碳市場覆蓋的全部行業。

　　四、統籌減排效率、行業公平、區域協調發展需求，建立免費與有償協同分配、配額供需與價格穩定機制，是完善市場調節、激發企業減排動力、發現合理碳價的優化路徑

　　建立以拍賣為基礎的有償分配製度是實現排放者付費和外部成本內部化的基本要求，是增強市場流動性和穩定性、更好發現碳價和發揮碳減排激勵功能的緊迫需求；市場調節機制對於平衡市場供需、提高市場彈性和促進形成合理碳價有重要作用，直接關係到碳市場的環境有效性和經濟效率，是配額分配與管理制度設計的核心議題。歐盟碳市場初期以免費分配為主，自第三階段起拍賣成為分配配額非默認方法，電力行業全部實行拍賣，工業部門免費分配比例也逐年下降。同時建立市場穩定儲備機制(MSR)，觸發條件包括配額流通量和碳價格，旨在應對需求側衝擊和配額過剩，增強配額供需彈性，穩定市場信心，有效避免了第一階段曾出現過的配額供需失衡導致的市場失靈。當前，我國碳配額全部實行免費分配，缺乏有效的市場調節手段，一級市場的缺失使得二級交易市場缺乏價格信號支援，宏觀調控措施的缺失導致碳市場難以應對外部衝擊帶來的供需失衡和碳價波動。通過國內外碳市場實踐經驗來看，有償分配和市場穩定儲備是調節短期供需波動的有效工具，配額結轉規則是影響長期供需平衡的關鍵制度，價格區間調控是防範市場極端波動的安全閥。綜合整合免費與有償協同分配、配額儲備調節池、配額結轉長效機制、合理價格區間觸發機制等政策，設計符合中國國情的配額供需平衡與價格穩定工具箱是通向成熟碳市場的必要途徑。

　　《意見》指出“推行免費和有償相結合的配額分配方式，逐步提高有償分配比例。建立配額儲備和市場調節機制，平衡市場供需，增強市場穩定性和流動性”。建議採取穩步遞進方式實施有償分配，在具備條件的行業以較小比例開始探索，逐步提高有償比例。合理設置有償分配收入管理基金，將有償收入作為氣候變化領域公共預算收入的重要來源，用於支援全國碳市場建設運作以及地方、行業和企業綠色低碳發展轉型，應對氣候變化能力建設等。