編者按

　　近日，中央組織部組織編選的《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》圖書由黨建讀物出版社出版發行，該書圍繞貫徹落實習近平生態文明思想，選取生態文明建設領域攻堅克難的30個生動案例，充分展現了生態文明建設的豐富實踐和成功經驗。現將這30個案例予以編發，供大家學習借鑒，不斷推進美麗中國建設。

　　【引言】

　　2017年5月26日，習近平總書記在十八屆中央政治局第四十一次集體學習時強調：要加強水污染防治，嚴格控制七大重點流域幹流沿岸的重化工等項目，大力整治城市黑臭水體，全面推行河長制，實施從水源到水龍頭全過程監管。

　　【摘要】

　　馬踏湖曾是魯中地區重要的多功能湖泊濕地系統，湖區面積曾達96平方公里。隨著工業化、城鎮化進程加快，3條主要入湖河流——孝婦河、豬龍河、烏河均遭到嚴重污染，截流改道匯入小清河。因缺少水源補給和大面積圍湖造田，馬踏湖濕地面積逐步萎縮，湖泊生態功能嚴重退化。湖水中COD（化學需氧量）含量最高時達到1000mg/L左右，是地表Ⅴ類水標準的25倍。

　　為恢復馬踏湖生態環境，淄博市按照“治用保”思路對馬踏湖及上游河流開展科學整治。治，指實施全過程水污染防治；用，指促進水資源節約和迴圈利用；保，指加強生態保護與恢復。自2008年開始，馬踏湖湖區水環境在“治用保”體系的作用下逐步改善。但由於全市人口分佈和企業佈局密度大，特別是化工企業聚集區污染問題日益凸顯，確保流域水環境安全的任務十分艱巨。為持續改善水環境品質，保障環境安全，2015年以來，淄博市全面深化“治用保”流域治污體系建設，打響了水污染防治攻堅戰。首先，實施逐步加嚴的地方標準，提升工業污染防治水準，對部分污染嚴重的農藥、化工、造紙企業實施關停；其次，增加迴圈利用力度，構建企業和區域再生水迴圈利用體系，減少廢水排放；同時，規劃佈局人工濕地和生態河道，構建沿河環湖大生態帶，提升流域環境承載力。

　　“治用保”系統治污，就是做好減法和加法兩篇大文章，以治控源，以用減排，以保促凈，有效緩解了流域治污壓力，使快速推進工業化、城鎮化的地區解決流域污染問題成為可能。

　　【 關鍵詞 】水污染防治 流域綜合治理 “治用保”體系

　　一、背景情況

　　馬踏湖位於山東省淄博市桓臺縣東北部，因齊桓公大會諸侯、重兵列陣、馬踏成湖的傳説而得名。作為山東省小清河中游唯一的自然湖泊，馬踏湖主要由孝婦河、豬龍河、烏河等河流匯聚而成，流域面積840平方公里。歷史上，馬踏湖水源充足，水域港汊縱橫，景色清新秀麗，湖區面積曾達到96平方公里。20世紀50年代開始至21世紀初，隨著工農業的快速發展以及城鎮化進程加快，3條主要入湖河流均遭到嚴重污染，環湖河流多為劣Ⅴ類水體，未達到入湖標準，不能直接作為馬踏湖的補水來源。因缺少水源補給，加之桓臺縣位於山東兩個主要地下水漏斗區之一，屬於嚴重缺水地區，水資源和水環境均面臨著“不能承受之重”。馬踏湖湖區面積銳減，2000年時不足原來的20%。湖泊生態功能嚴重退化，遠近聞名的“魚米之鄉”失去了原有的風韻和魅力。自2008年開始，淄博市及桓臺縣在“治用保”流域治污策略的指導下，啟動馬踏湖湖區綜合整治。

　　什麼是“治用保”流域治污體系？這是山東省在實踐中探索出的一套流域治污模式。山東省淡水資源嚴重短缺，卻是造紙、採礦、冶煉、化工等高耗水和高污染行業的大戶。2002年，南水北調東線工程啟動時，調水沿線污染十分嚴重，尤其是山東段沿線，分佈的造紙企業達上千家，其用水量、廢水及COD排放量均超過全省工業的50%，但對GDP的貢獻率僅為3%。經過認真的調研，2003年，山東省提出了“治用保”系統治污思路，“治”即污染治理，實施全過程污染防治；“用”即迴圈利用，構建企業和區域再生水迴圈利用體系，努力減少廢水排放；“保”即生態保護，建設人工濕地和生態河道，構建沿河環湖大生態帶，努力提升流域環境承載力。

　　馬踏湖湖區的水環境在“治用保”體系的作用下得到逐步改善。2010年，湖區水質明顯好轉，實現了常見魚類的穩定生存。2014年，入湖河流烏河、豬龍河出現了多年未見的苲草，標誌著流域水生態環境實現重大轉折。但是，河流水質還未達到馬踏湖生態環境保護Ⅲ類目標水質要求，湖區周邊的生態環境與人民群眾期待還有一定差距。

　　在習近平生態文明思想指引下，2015年以來，淄博市委、市政府著力推進生態淄博建設，全面深化“治用保”流域治污體系，把馬踏湖及其上游流域作為一個整體進行綜合治理，全力打造水污染防治升級版，一系列舉措下，馬踏湖流域水環境品質得到明顯好轉。截至2018年，湖區蓄水能力達到2500萬立方米，主體水面水質達到地表水Ⅲ類標準，湖區野生動植物特別是濕地鳥類物種和數量明顯增加。淄博市也通過流域水環境治理，初步建成主城區“八河連通、六水共用、清水潤城”生態水系格局。

　　二、主要做法

　　“治用保”的思路，概括來説，就是做好減法和加法兩篇大文章，以治控源，以用減排，通過“治”和“用”，減少污水的排放；以保促凈，通過建設人工濕地等措施，增加環境承載能力，這是系統治污的策略。淄博市在馬踏湖流域水環境綜合治理過程中，以孝婦河水污染綜合治理和馬踏湖生態環境修復工程為龍頭，將生態水系建設融入全市現代化組群式大城市建設總體佈局，作為全市産業結構調整和優化升級的重要抓手，對境內主要河流湖泊開展綜合治理，通過治理一條河流、修復一處濕地、開發一片湖泊、建設一處景點，勾畫出“水系環城、城在水中，人在河畔走、船在湖中行”的良好生態環境。

　　（一）深入“治”，將全域水系作為一個整體來謀劃佈局，實施全流域綜合治理

　　淄博市由東向西、自南向北分佈著漫泗河、孝婦河、范陽河及澇淄河、東豬龍河、玉龍河、新區城防河、新區景觀河三橫五縱8條河道。過去，市民們守著8條河卻難得親水，甚至不願意親水。這些河道來水主要靠源頭和上游的雨洪水，水量很小，而且多數河道互不連通，河水無法互濟。遇到乾旱年份，河裏水少流動不起來，只能看著河道斷流發臭，最後乾涸見底。

　　無水無民生，無水無發展。作為一座嚴重缺水的資源型重工業城市，如何讓乾涸的水脈得到潤澤，污染的水系得到治理，成為擺在這座城市新一屆領導班子面前一道難解的命題。

　　2015年以來，淄博市將生態淄博與工業強市、文化名城、建設現代化組群式大城市列為全市著力推進建設的重點工程，列入了全市十個率先突破的重點領域。2016年，市委、市政府結合淄博市嚴重缺水實際，嚴格遵循“優先利用客水，合理利用地表水，控制開采地下水，積極利用雨洪水，推廣使用再生水，大力開展節約用水”的用水指導原則，經過深入調研和反覆比對論證，在加大引入黃河水、長江水的同時，著眼“以水定産、以水定城”，高效利用各類水資源。

　　如果説乾涸的水脈得到潤澤是水潤淄博邁過的第一道坎，那麼，如何讓污染的水系得到治理則是又一道難爬的坡。淄博市沒有畏懼困難，而是自我加嚴，提高標準，要求全市主要河流主要指標達到地表水Ⅳ類標準，重要河段執行Ⅲ類標準，按照此目標，全面開展流域綜合治理。

　　1.實施工業源頭治理。大力實施産業結構調整和佈局優化，近年來全市關停各類化工、造紙、印染等涉水企業265家，取締小散亂污企業9500多家。優化園區佈局，新上項目一律進入工業園區，原有企業逐步實施搬遷升級改造，逐步實現工業污水退城。以水環境品質標準倒逼企業直排標準，直排企業一律執行COD≤40mg/L、氨氮≤2mg/L標準。率先開展高鹽水治理，對32家企業開展全鹽量綜合治理。

　　2.加強農業面源污染治理。如桓臺縣嚴格農業化學投入品監管，全縣98%以上的耕地使用測土配方施肥，推廣水肥一體化面積3萬餘畝，滴灌、噴灌面積10余萬畝，最大限度減少了化肥等對水體的污染。

　　3.抓好生活污染點源治理。針對污水處理能力不足、污水管網覆蓋率低和雨污分流不徹底問題，大力實施污水處理廠新改擴工程及清污、雨污分流改造工程，在建成區、城郊鎮辦及重點鎮辦實現污水收集處理全覆蓋。按照區域環境容量確定提標標準，加強入河排污口封堵，市水利部門和環保部門聯合組織對主要河流及其支流的工業、生活及雨污混排口進行全面排查，通過封堵、截污和建設污水處理站等方式實施綜合治理，累計封堵入河排污口876處。

　　淄博市牢牢把握污水不達標不能排放這一原則，重點針對工業、農業、城鄉居民生活三個領域，加嚴標準，因勢利導，精準施策。經過治理，2015年全市主要河流實現省政府確定的消除劣Ⅴ類水體的目標，2018年7處省控河流斷面水質均值COD25.2mg/L，氨氮0.76mg/L，同比改善3.92%，實現了水質持續改善。

　　值得一提的是，加嚴標準不僅沒有阻礙經濟發展，反而推動淄博市實現動能轉換。一批高能耗、高排放、高污染的産業被淘汰或壓減産能，以污染嚴重的建陶行業為例，共涉及204家企業348個項目（生産線），現已關停140家企業208條生産線，為優勢産能騰出要素資源和發展空間。通過抓生態建設，在環境品質持續改善的同時，淄博的各項經濟指標增速在全省位次大幅提升，經濟運作品質也在逐漸轉好，證明了抓好生態環保工作不僅不會妨礙經濟發展，而且只會促進、倒逼産業結構轉型升級。

　　（二）突出“用”，實現再生水資源迴圈利用，減少廢水排放

　　淄博是全國110座嚴重缺水的城市之一，每人平均水資源可利用量為232立方米，不足全國每人平均的1/9，水資源對於淄博來説尤為珍貴。黨的十八大以來，淄博市積極踐行治水新思路和治河新理念，不斷深入實施嚴格的水資源管理制度，不斷改革創新供水模式，加強對水資源的科學利用，使得原本水資源匱乏的淄博處處草木蔥蘢，水映藍天，為古老的淄博大地增添了無限活力。

　　以生態治河、還清水質為重點，完善生態水系佈局。在生態水系建設上，淄博市通過一系列工程項目建設，著力構建全市主要河湖的互連互通，實現上游“兩庫相連、三河相通”，中游“八河連通、六水共用、清水潤城”，下游桓臺縣河河相連、河湖相連、三橫五縱兩湖六濕地的生態水系圈。同時，優化配置、高效利用各類水資源，使有限的水資源發揮出最大的經濟、社會和生態效益。每打造一條水系，就緩解一方供水矛盾，改善一方生態環境，確保一方防汛安全。

　　圍繞水資源高效利用，將再生水、雨水、微鹹水、礦坑水等納入水資源統一配置。修訂《淄博市節約用水辦法》，規定市、區縣水行政主管部門應當根據本地區經濟社會發展需求、水資源狀況和水資源綜合規劃，依法編制本行政區域節約用水規劃。編制城鄉規劃、區域和行業發展規劃，應當包含節約用水的內容。城鎮基礎設施應當配套建設污水收集處理設施和再生水供水管網。鼓勵新建、改建、擴建的污水處理廠配套建設再生水輸配管網。工業集聚區、化工園區等應當統籌規劃建設集中式污水處理設施和再生水利用系統，推廣串聯用水、再生水回收利用等節水技術，並明確了高耗水企業生産用水、園林綠化、環境衛生、建築施工、道路清掃、車輛沖洗等用水情形應當優先使用再生水。對有條件利用再生水而不利用的，行政主管部門予以核減其他水源用水計劃指標。

　　（三）完善“保”，通過生態修復與保護，提升流域環境承載力

　　淄博在“保”字上做足文章，通過建設人工濕地和生態河道，構建沿河環湖大生態帶，提升了流域環境承載力。

　　1.打造“污水處理廠+濕地”治污綜合體。在孝婦河、豬龍河和烏河河道周邊適宜區域，以“EPC總承包”模式合理、迅速建設人工濕地水質凈化工程。目前已建設濕地11000余畝，包括潛流濕地1290畝，表流濕地4547畝以及河道濕地。人工濕地綜合效應顯著，濕地凈化水在涵養水源、地下水位回升、防洪排澇、水資源迴圈利用等方面都發揮了重要的作用。通過濕地凈化實現入河水質達到COD≤20mg/L、氨氮≤1mg/L，大幅提高了入河水質，在顯著改善生態環境的同時，形成覆蓋全市的地下水入滲補源網路，使水資源缺乏的城市呈現城河相伴、水綠交融的新面貌。

　　2.著力打造融生態、景觀、文化于一體的河流。突出點源治理與區域治理結合、水污染治理與水生態修復相結合、河流治理與岸上景觀塑造相結合，對淄博的母親河孝婦河實施全域治理，編制了“治用保”水污染綜合治理實施方案，投資15億元實施污染治理、水資源迴圈利用、生態保護等6大類46項重點工程。在其流經的主城區建設孝婦河濕地公園，投資21億元，建設面積4平方公里，形成7.3公里、2500畝的水面景觀。投資130億元對孝婦河、豬龍河、烏河等水系實施河道清淤、管網改造、生態治理和景觀塑造，累計整治河道200多公里，清淤和擴挖渣土512萬立方米，建設大型濕地公園7處，累計蓄水面積8000畝，蓄水量1500萬立方米，在河道兩側修建道路和綠化，實施景觀塑造。實施馬踏湖、五陽湖等湖泊生態修復，其中投資4.3億元實施馬踏湖生態蓄水工程和入湖口人工濕地建設，恢復了明晃晃的大水面。

　　3.同步生態修復，搭建親水休閒宜居高地。如桓臺縣充分挖掘濕地綜合效益，加快文化旅遊融合發展，成立馬踏湖旅遊景區管理有限公司，加快推進生態旅遊度假區項目，以建設江北最佳濕地度假休閒地為目標，將馬踏湖打造成為集生態修復、科普教育、濕地體驗、人文藝術傳播、養生農耕于一體的複合型濕地度假區。同時，結合實施鄉村振興戰略，圍繞水系景觀完善城鄉規劃，依託水系景觀帶連片推進美麗鄉村建設，高水準推進農村人居環境提升行動，展現天藍、地綠、水清、氣爽的城鄉環境。

　　（四）強化機制保障，推動全過程管控常態化、長效化

　　一直以來，流域治理都是環境治理中的難點。流域治理問題涉及多個職能部門，需要市政、環保、住建、水利等不同專業和部門相互配合；流域治理涉及跨行政區劃問題，需要一個職能齊全、許可權充分的機構來負責協調各行政區劃相互之間的分工與配合。

　　“生態淄博”的提出，從更高的站位上提升了水污染防治的層級，解決了原來流域治理過程中可能出現的上下游之間、左右岸之間、各部門之間單打獨鬥、互相推諉的問題。全市上下把生態環境建設作為經濟社會發展的“命門”來抓，瞄準影響生態環境的突出問題，聚焦發力、標本兼治，以鐵的決心、鐵的措施、鐵的手腕推進治污減排和生態保護。

　　1.加強組織領導。先後成立了由市委書記、市長任組長的“生態淄博建設工作領導小組”“淄博市環境保護工作委員會”，把生態環境保護工作作為一項政治任務來抓。市委、市政府先後出臺了《淄博市各級黨委政府及有關部門環境保護工作職責（試行）》《關於加強生態淄博建設督查問責的意見》等規範性文件，明確各級各部門工作職責。市委、市政府率先垂范，全面落實生態環保領域“黨政同責、一崗雙責”，層層壓實各級黨委政府屬地管理責任、行業主管部門和環保部門監管責任、企業主體責任。每年召開全市環境保護工作大會，同各區縣、部門簽訂目標責任書，統一各級思想，部署當年環境保護工作任務。每年制定環境保護重點工作任務，明確任務分工、工作要求和完成時限，壓實各單位各區縣治理責任。

　　淄博市建立工程實施和督導指揮部體制，成立了淄博市生態水系建設指揮部、孝婦河水污染綜合治理指揮部，抽調環保、住建、水利等部門集中辦公，統一規劃、協調、調度和督導各項工程，直接下沉開展工作。各區縣也分別成立了由書記、區（縣）長挂職的指揮部和指揮部辦公室，形成了上下聯動、左右協調、齊抓共管的格局，做到全域一盤棋，貫通一張網，目標同向、節奏同頻、效果同步。

　　2.加嚴督導問責。聚焦突出問題和關鍵癥結，倒逼各項工作按期保質推進，不能年底再算總賬。市政府印發了《淄博市環境保護約談辦法》，規定了8種由市政府約談的情形。對因態度不端正、措施不落實、工作不到位等導致出現問題的，從嚴從重處理。市委主要領導每月召開由各區縣委書記、市直部門主要負責人參會的生態淄博建設調度會議，以視頻內參、情況通報、現場查看等形式直面存在的問題，排在當月第一名的區縣委書記作典型發言，最後一名作表態發言，強力推進環境治理和任務落實。財政上，出臺“雙罰”制度，在對環境違法企業進行處罰的同時，等額扣減相關區縣財政資金。

　　3.落實河湖長制。淄博市現有三級支流以上河道93條，總長度2170公里，有大型水庫2座、中型水庫5座、小型水庫169座。2017年以來，按照《山東省全面實行河長制工作方案》要求，淄博市聚焦責任落實，加力推動實行河長制湖長制，系統化構建河湖管護長效機制。成立河湖管理委員會，明確市、縣、鎮、村四級主要負責人為“河長”。加強組織領導，整合力量資源，統籌推進工作，實現了水環境治理由單純河道治理向全流域生態綜合治理轉變。建立運作體系，按照分級管理、屬地負責原則，建立“河湖管理委員會+河長+河長辦+河道警長+民間河長+河管員”運作體系，實行“一河一檔”“一河一策”，市級河長每季度巡查一次，縣級河長每月巡查一次，鎮級河長每旬巡查一次，村級河長每週巡查一次，河管員每天巡查一次，發現問題及時反映解決。建立實行河湖長“日常+專項”考核體系，考核結果與工作經費掛鉤。建立社會參與體系。建立“民間河湖長”“河湖社會義務監督員”隊伍，在全社會營造共同護河的濃厚氛圍。

　　三、經驗啟示

　　淄博市作為我國北方一座缺水的重化工業城市，因地制宜地將“治用保”系統治污策略運用到馬踏湖流域治理之中，加大源頭污染全過程防治，推動流域再生水迴圈利用，在入湖河流不同區段建設不同類型的人工濕地和生態修復工程，打造“點源—城鎮污水處理廠—人工濕地水質凈化工程”的治污綜合體，形成了系統推進的治污工作機制，比較有效地破解了工業化、城鎮化過程中導致的流域污染問題，給人很多啟迪。

　　（一）流域水環境治理，要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬

　　流域生態環境治理，必然要對一些傳統的高能耗、高污染的企業進行整治，鐵腕治污，可能會造成經濟增速、經濟總量的“犧牲”。但這種“犧牲”是暫時的、必要的、值得的。各級領導幹部一定要從更高政治站位審視這種階段性“陣痛”，學深悟透習近平生態文明思想的精神實質，內化於心、外化于行，學會在生態保護問題上算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬。要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，平衡和處理好發展與保護的關係，堅決摒棄“資源消耗高、環境污染重”的傳統發展模式，探索綠色低碳的發展模式。無論是發展的總體戰略規劃還是具體的生産經營都應考慮環境保護問題，實現長遠發展與環境保護雙贏，推動經濟高品質發展。

　　（二）流域水環境治理，要樹立“一盤棋”思想，強調“共治”

　　流域水環境治理不能孤立地就一條河、一個湖展開治理，不能依靠一個部門的單打獨鬥，必須將其上升到生態文明建設的高度，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。相對於一個或者幾個行政區域加和起來的區域生態文明建設，流域治理更加強調上下游、左右岸的聯動，強調“共治”。只有牢固樹立“一盤棋”思想，將污染治理上升到生態文明建設的高度，形成主要領導親自抓，分管領導全力抓，有關部門各盡其責，社會各界積極支援，條塊配合、上下聯動、齊抓共管的格局，才能最終實現全域河流綜合治理。

　　（三）流域水環境治理，既要做好減排降污的“減法”，又要做好生態修復的“加法”

　　“治用保”系統治污策略中，“治、用”是減少污染負荷，“保”是增加環境容量。污染防治，不是末端治理，要做好“加法”和“減法”兩篇文章。既要在源頭、過程、末端等環節做好污染減排的減法，也需要做好生態容量、生態空間的加法。淄博市加嚴標準，實施工業點源、農業面源、城鄉生活污水的達標排放，實施污水處理廠的提標改造，將污水排放的標準大大提高。同時，促進再生水回用，在污水處理廠的下端打造人工濕地，有減有增，減去了污染負荷，增加了環境容量，有效緩解了流域治污壓力，使在工業化、城鎮化快速推進的地區解決流域污染問題成為可能。

　　（四）流域水環境治理，要有系統思維，不能頭痛醫頭、腳痛醫腳

　　流域治水，要統籌自然生態的各要素，不能就水論水。治水包括治理修復、開發利用、節約保護等多個環節，必須統籌兼顧左右岸、上下游、地上地下、城市鄉村，整體施策、多措並舉。要深刻認識水資源水環境承載能力，統籌考慮防洪、供水、灌溉、生態等多種需求，優化工程系統，實現水污染防治、水資源開發利用、水生態保護協同推進。要把污染治理、生態修復、節能減排、環境應急等各個環節聯繫起來，與産業轉型升級、基礎設施建設等共同推進。同時，治理水環境必須堅持規劃引導、法治先行，切實保障流域治理有法可依、有法必依。除了法律法規的建設，還應充分運用現代資訊技術，對流域情況實施全方位動態監測和監控，及時、準確地獲取資料資訊，迅速發現並解決問題。

　　（五）流域水環境治理，必須建立長效機制，克服“反覆治、治反覆”怪圈

　　水生態環境的綜合治理、保護，是一個循序漸進的系統工程，在流域治理過程中，淄博市沒有急功近利，不相信什麼神奇高效的“靈丹妙藥”，而是按照“治用保”系統治污的思路，踏踏實實地綜合施策，注重源頭治理、深度治理、系統治理、刑責治理，促進水資源節約和迴圈利用，加強生態保護與恢復，並利用河長制加強監管，走出科學治水之路。淄博市的經驗表明，水環境治理不是一朝一夕的事情，也不是一蹴而就的事情，必須以直面問題的決心、久久為功的韌勁和“功成不必在我”的擔當，一張藍圖繪到底，一任接著一任幹，才能克服水污染防治“反覆治、治反覆”的怪圈。