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美麗中國先鋒榜(24)|甘肅整治祁連山國家級自然保護區生態環境破壞問題

2019-09-20 來源:生態環境部

2019-09-20 來源:生態環境部
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  【編者按】

  近日,中央組織部組織編選的《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》圖書由黨建讀物出版社出版發行,該書圍繞貫徹落實習近平生態文明思想,選取生態文明建設領域攻堅克難的30個生動案例,充分展現了生態文明建設的豐富實踐和成功經驗。現將這30個案例予以編發,供大家學習借鑒,不斷推進美麗中國建設。

  【引言】

  2017年5月26日,習近平總書記在十八屆中央政治局第四十一次集體學習時指出:我對生態環境保護方面的問題看得很重,黨的十八大以來多次就一些嚴重損害生態環境的事情作出批示,要求嚴肅查處。我之所以要盯住生態環境問題不放,是因為如果不抓緊、不緊抓,任憑破壞生態環境的問題不斷産生,我們就難以從根本上扭轉我國生態環境惡化的趨勢,就是對中華民族和子孫後代不負責任。

  【摘要】

  祁連山是我國西部重要生態安全屏障,是黃河流域重要水源産流地,是我國生物多樣性保護優先區域,國家早在1988年就批准設立了甘肅祁連山國家級自然保護區。長期以來,祁連山局部生態破壞問題十分突出。對此,習近平總書記多次作出批示,要求抓緊整改。在中央有關部門督促下,甘肅省雖然做了一些工作,但情況沒有明顯改善。

  甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境破壞問題主要有:一是違法違規開發礦産資源問題嚴重。長期以來大規模的探礦、採礦活動,造成保護區局部植被破壞、水土流失、地表塌陷。二是部分水電設施違法建設、違規運作。當地在祁連山區域黑河、石羊河、疏勒河等流域高強度開發水電項目,水生態系統遭到嚴重破壞。三是周邊企業偷排偷放問題突出。部分企業環保投入嚴重不足,污染治理設施缺乏,偷排偷放現象屢禁不止。四是生態環境突出問題整改不力。2015年9月,原環境保護部會同原國家林業局就保護區生態環境問題,對甘肅省林業廳、張掖市政府進行公開約談。甘肅省沒有引起足夠重視,約談整治方案瞞報、漏報31個探採礦項目,生態修復和整治工作進展緩慢,截至2016年底仍有72處生産設施未按要求清理到位。

  祁連山生態環境破壞問題被通報後,甘肅省緊盯突出問題,全力推動整改措施落地見效,相關監管部門加大監管力度,扭轉了生態環境惡化趨勢。

  【關鍵詞】生態破壞 環境監管 長效機制

  一、背景情況

  祁連山是甘肅河西走廊的“生命線”,地處青藏高原、內蒙古高原和黃土高原的交匯處,位於石羊河、黑河、疏勒河三大內陸河流域的源頭,分佈有豐富的冰川、雪山、森林、草地和濕地資源。甘肅祁連山自然保護區于1987年成立,1988年升為甘肅祁連山國家級自然保護區(簡稱“祁連山保護區”),地跨武威、金昌、張掖3市8縣(區)。2014年5月,經國務院批准對祁連山保護區範圍和功能區進行了調整,調整後總面積擴大至198.72萬公頃,核心區為50.4萬公頃、緩衝區為38.74萬公頃、實驗區為109.58萬公頃,並設有週邊保護地帶66.6萬公頃。

  祁連山保護區內生態系統多樣,國家重點保護野生動植物種類繁多,生態服務功能巨大。祁連山北麓形成了石羊河、黑河、疏勒河三大內陸河,灌溉了河西走廊和內蒙古自治區額濟納旗的70萬公頃農田、110萬公頃林地,滋養了河西走廊500多萬人民。祁連山冰雪融水和降水形成的河西綠洲和祁連山共同構成了阻止庫木塔格、巴丹吉林和騰格裏三大沙漠合圍的防線,也是拱衛青藏高原乃至“中華水塔”三江源生態安全的屏障,是西北地區乃至全國最為重要的生態安全屏障之一。

 

  長期以來,祁連山局部生態破壞問題十分突出。在祁連山保護區成立之前,就存在以森林砍伐、盜伐為主的生態破壞行為。在保護區成立之後,由於存在大量的探採礦項目、水電項目和旅遊項目,保護區內生態環境局部惡化。甘肅省相關部門提供的資料顯示,20世紀90年代到21世紀初,保護區範圍內僅肅南裕固族自治縣境內就有532家大小礦山企業,張掖境內的干支流上先後建成了46座水電站。由於開發活動過重、人類活動干擾,不同程度影響到氣候乾旱、雪線上升、草原退化,對生態環境造成了嚴重破壞。

  針對祁連山的生態破壞問題,習近平總書記多次作出重要批示,要求抓緊整改。在中央有關部門督促下,甘肅省雖然做了一些工作,但情況沒有明顯改善。2017年1月央視曝光祁連山生態環境問題後,2017年2月12日至3月3日,黨中央、國務院有關部門組成中央督查組就此開展專項督查。2017年6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題督查處理情況及其教訓的通報》(以下簡稱《通報》),指出甘肅祁連山國家級自然保護區存在的四方面生態環境破壞突出問題。一是違法違規開發礦産資源問題嚴重。保護區設置的144宗探礦權、採礦權中,有14宗是在2014年10月國務院明確保護區劃界後違法違規審批延續的,涉及保護區核心區3宗、緩衝區4宗。長期以來大規模的探礦、採礦活動,造成保護區局部植被破壞、水土流失、地表塌陷。二是部分水電設施違法建設、違規運作。當地在祁連山區域黑河、石羊河、疏勒河等流域高強度開發水電項目,共建有水電站150余座,其中42座位於保護區內,存在違規審批、未批先建、手續不全等問題。由於在設計、建設、運作中對生態流量考慮不足,導致下游河段出現減水甚至斷流現象,水生態系統遭到嚴重破壞。三是周邊企業偷排偷放問題突出。部分企業環保投入嚴重不足,污染治理設施缺乏,偷排偷放現象屢禁不止。巨龍鐵合金公司毗鄰保護區,大氣污染物排放長期無法穩定達標,當地環保部門多次對其執法,但均未得到執行。石廟二級水電站將廢機油、污泥等污染物傾倒河道,造成河道水環境污染。四是生態環境突出問題整改不力。2015年9月,原環境保護部會同原國家林業局就保護區生態環境問題,對甘肅省林業廳、張掖市政府進行公開約談。甘肅省沒有引起足夠重視,約談整治方案瞞報、漏報31個探採礦項目,生態修復和整治工作進展緩慢,截至2016年底仍有72處生産設施未按要求清理到位。

  《通報》指出,這些問題的産生雖然有體制、機制、政策等方面的原因,但根子上還是甘肅省及有關市縣思想認識有偏差,不作為、不擔當、不碰硬,對黨中央決策部署沒有真正抓好落實。一是落實黨中央決策部署不堅決不徹底;二是在立法層面為破壞生態行為“放水”;三是不作為、亂作為,監管層層失守;四是不擔當、不碰硬,整改落實不力。針對祁連山生態破壞事件,黨中央對相關單位和責任人進行了嚴肅問責。據統計,共有97名相關責任人被追責問責,其中包括省管幹部25人、縣處級幹部41人。

  《通報》發佈後,在全國範圍內産生了巨大影響,各省、自治區、直轄市,國家機關都以祁連山國家級自然保護區生態破壞問題為鑒,在全國範圍內針對自然保護區開展了一系列問題排查整改工作,一大批自然保護區的頑疾得到治理。甘肅省委、省政府高度重視,迅速傳達學習,以實際行動堅決貫徹落實,立即安排部署祁連山保護區生態環境問題整改工作。根據甘肅省提供的材料顯示,截至2019年4月,祁連山生態環境問題專項督查反饋的8大類31項問題,16項已按時限要求完成整改,其餘15項正在按計劃有序推進。

  二、主要做法

  2017年6月23日,甘肅省委省政府召開全省祁連山自然保護區生態環境問題整改工作領導幹部會議,要求全省從政治和全局高度充分認識全省生態環境保護存在問題的嚴重危害,堅決把思想和行動統一到以習近平同志為核心的黨中央決策部署和《通報》精神上來,全力以赴推進祁連山生態環境問題整改落實和生態環境建設的實際工作。甘肅省委省政府主要領導&&落實領導幹部任期生態文明建設責任制,全面負責推動甘肅祁連山保護區生態環境問題整改工作。在整改過程中,主要有以下做法。

  (一)深入反思檢討,找準問題根源,認真汲取教訓,推動生態文明建設 黨政主體責任有效落實

  甘肅省委主要負責人指出,發生這起生態環境破壞典型問題,説明我們對黨中央一系列方針政策和決策部署以及國家有關法律法規,在學習的系統性、理解的透徹性、貫徹的自覺性上還有很多欠缺。主要表現在四個方面:一是“四個意識”樹得不牢固,政治站位不夠高。對習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平生態文明思想學習理解不透徹,沒有真正從戰略和全局的高度認識祁連山生態地位的極端重要性,沒有真正把祁連山生態環境破壞問題看成是嚴肅的政治問題,沒有真正從樹牢“四個意識”、維護以習近平同志為核心的黨中央權威的高度抓好有關重要指示精神的有效落實。二是新發展理念貫徹不充分,正確導向落實不夠堅決。三是主體責任履行不到位,擔當作為不夠有力。四是職能作用發揮不得力,審核把關不夠嚴格。

  通過深入反思,找準問題根源,認真吸取教訓,甘肅將祁連山保護區生態環境問題整改作為落實習近平生態文明思想的生動實踐,堅決徹底抓、用心用力抓、持續深入抓,堅定不移走好生態優先、綠色發展之路。尤其在秦嶺北麓違建別墅問題發生之後,甘肅省對祁連山保護區生態環境問題再次展開“回頭看”。甘肅省委省政府主要領導先後多次赴祁連山保護區實地督促指導整改工作,並召開全省生態環境問題整改工作推進會議,通報“回頭看”發現的問題,安排部署下一步整改落實工作,確保抓細抓實祁連山生態環境問題整改。

  (二)緊盯突出問題,明確整改目標,制定整改方案,全力推動整改措施落地見效

  針對《通報》提出的問題,甘肅省成立了省委書記、省長任組長的“祁連山自然保護區問題整改工作領導小組”,召開省委常委會、省政府常務會、生態建設和環境保護協調推進領導小組等會議,深入一線實地指導調研,制定了《甘肅祁連山自然保護區生態環境問題整改落實方案》。對整改工作實行“一週一匯總、一月一調度、一季一報告”的工作機制,出臺了礦業權分類退出辦法、水電站關停退出整治方案、旅遊項目設施差別化整治和補償方案,紮實推進問題整改落實。經過努力,目前祁連山保護區問題整改已取得階段性成效。

  1.全面關停退出保護區探採礦項目。《通報》明確指出,祁連山自然保護區內違法違規開發礦産資源問題嚴重。為了推動整改工作,甘肅省政府成立了礦産資源整改組,制定了整治方案,相關負責人30余次深入相關市縣實地檢查調研、走訪座談,及時掌握礦業權分類退出的第一手資料。先後下發通知,堅決停止各級各類保護區內礦産勘查開採活動和審核審批工作。積極探索自然保護區礦業權退出法理依據,在深入考察調研、面對面徵求礦業權人、自然資源部門、相關市縣政府以及相關部門意見的基礎上,制定了《甘肅祁連山國家級自然保護區礦業權分類退出辦法》,堅持“共性問題統一尺度,個性問題一礦一策”整治原則,在以凍結方式全面停止祁連山國家級自然保護區內礦産資源勘查開發活動的基礎上,通過登出式、扣除式、補償式3種差別化方式,全部退出了保護區內144宗礦業權。

  甘肅祁連山國家級自然保護區張掖段佔到保護區總面積的76.44%,是祁連山保護區生態環境整治、保護與修復的主戰場。在2017年底完成保護區內117個探採礦項目全部關停、撤離人員、拆除設施、封堵礦井、實施礦區礦點地表生態恢復治理的基礎上,嚴格按照規定推動礦業權分類退出工作。117個探採礦項目中,除40個廢棄無主礦、礦業權到期已登出的項目外,77宗應退出的礦業權全部退出(其中登出式退出44宗、扣除式退出7宗、補償式退出26宗),礦業權全部登出,祁連山自然保護區張掖段已無礦山探採活動。礦業權退出後,還通過種樹、種草等綜合措施,對礦區礦點生態環境進行修復。

  針對《通報》指出的甘肅省在立法層面為破壞生態“放水”問題,甘肅對《甘肅省礦産資源勘查開採審批管理辦法》與國家上位法不一致的部分,逐條進行修訂完善,並於2017年9月6日印發執行。同時,還對2011年至2016年印發的141個文件、代擬的8個地方性法規逐一進行了合規性復查。

  除了保護區內的礦點外,位於週邊保護帶的歷史遺留無主探採礦點也納入《甘肅省礦山地質環境恢復和綜合治理規劃(2018—2022年)》,逐步恢復治理。此外,還編制了《甘肅省綠色礦山建設工作方案》,在金昌市、張掖市開展綠色礦業發展示範區建設。開展祁連山地區自然生態空間用途管制制度試點。完成祁連山地區自然資源全要素確權登記試點。嚴格執法監管,加大執法檢查力度,確保類似事件不再發生。

  2.保護區水電開發項目完成階段性整改。水電違法違規建設、對生態流量考慮不足、嚴重破壞水生態,是《通報》指出的一個重要問題。祁連山自然保護區內的42座水電站(33座已建成、9座正在建設),有41座位於實驗區。水電站的開發建設,使祁連山範圍內的大通河、黑河等河流形成了0.29公里至21.04公里不等的減水河段。

  在水電站專項整治過程中,甘肅制定了《甘肅祁連山國家級自然保護區水電站關停退出整治方案》,作為開展水電開發項目整改的依據。在整改過程中,對在建水電站採取“一站一策”分類整治。對於關停的水電站,不但拆除了現場的所有設施,還對引水樞紐、支洞、廠房等周邊場地進行清理,並恢復了植被。

  為了解決水電開發項目中出現的生態流量不足問題,2017年7月21日,甘肅制定了《關於嚴格落實祁連山自然保護區水電站最小下泄流量的通知》,明確要求祁連山自然保護區水電站分枯水期、豐水期兩個時段下泄生態流量,維護河流健康生命。為此,甘肅建立了水電站引泄水流量監管系統,通過在水電站設置永久性、無障礙生態流量泄放設施,安裝引水泄水計量監控設備,對水電站生態下泄流量實施線上監控。

  根據甘肅省提供的材料顯示,祁連山自然保護區內42座水電站完成分類處置,其中9座在建水電站退出7座、保留2座;33座已建成水電站關停退出3座、規範運營30座。關停退出的10座水電站已經完成生態恢復治理,規範運營的30座水電站已全部安裝生態流量無障礙下泄設施和計量監控系統,實現線上監控和預警管理,保證了河道生態基流,解決了由於水電開發導致的祁連山自然保護區大通河、黑河等河流的減水問題。

  3.依法依規整治旅遊設施。甘肅省通過全面排查清理,摸清了祁連山保護區內的旅遊項目底數,共有旅遊項目25項,其中核心區、緩衝區5項,實驗區20項。摸清底數後,制定了《甘肅祁連山國家級自然保護區旅遊設施項目差別化整治和補償方案》,明確了祁連山保護區旅遊項目差別化整治的原則和政策界限,即對保護區核心區、緩衝區的旅遊開發項目和設施,堅決予以關停退出,限期拆除,並實施生態恢復;對實驗區未批先建、批建不符等違規項目和設施,停止建設或使用,組織專家進行評估,逐一排查梳理,分類提出解決辦法;對實驗區證照齊全、前期工作完備的旅遊項目評估達標的,允許繼續經營,但需嚴格遵循生態保護、環境容量等法規,強化環境監管。對評估不達標的,停止建設或使用,限時整改。並出臺了《祁連山自然保護區旅遊項目差別化整治措施清單》,逐一明確了25個旅遊項目的整改目標、整改措施、責任單位和完成時限。此外,還通過實地督查、跟蹤督辦、下督辦單等方式,確保整改措施落實見效。

  通過全面整治,處於保護區核心區、緩衝區的旅遊設施項目全部拆除基礎設施,完全關停退出,處於實驗區內的全部停業整治,在落實環保設施、補辦缺失審批手續後規範運作。在張掖市,七一冰川旅遊景區、文殊山滑雪場、海潮壩省級森林公園徹底關閉退出,中華裕固風情走廊、扁都口旅遊景區關閉拆除了部分設施,其他3個項目全部簽訂補償協議退出。

  4.整治草原超載問題。在《通報》發佈後,甘肅對《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》進行了修訂,修改內容22處,嚴格與上位法保持一致。制定了《甘肅祁連山國家級自然保護區內林草“一地兩證”問題整改落實方案》,調查核實保護區林權證與草原證重疊面積567萬畝,完成了林草“一地兩證”問題的整改。將保護區8縣1場所有草原納入了新一輪草原獎補政策範圍,根據甘肅省提供的材料顯示,提前完成三年減畜21.97萬羊單位的任務,傳統共牧區放牧牲畜全部退出並實現禁牧管理。

  積極穩妥推進保護區內生態移民,有效緩解人類活動對保護區帶來的影響和擾動。張掖市、武威市在保護區核心區內共有208戶701名農牧民需要搬遷出來,甘肅通過整合生態保護、農牧民定居、草原獎補、公益林補助管護、精準扶貧、困難群眾救助等方面的政策,制定科學的工作方案。以張掖市為例,採取了一戶確定一名護林員、一戶培訓一名實用技能人員、一戶扶持一項持續增收項目、一戶享受一整套惠民政策的“四個一”措施,確保保護區核心區農牧民搬得出、穩得住、收入有保障、生活有改善、發展有前景。根據甘肅省提供的材料顯示,在張掖,保護區核心區149戶484人已于2017年底全部搬出並妥善安置,95.5萬畝草原實施禁牧,3.06萬頭(只)牲畜出售或轉移到保護區外舍飼養殖。通過加大實用技能培訓,基本解決了農牧民搬遷後轉産就業問題。

  5.加強環境監管,打擊保護區內違法違規活動。《通報》發佈後,甘肅省相關部門加大對企業環境守法情況的暗查檢查和執法力度,將祁連山地區522家重點工業企業納入各地年度環境執法工作計劃,基本資訊全部錄入《甘肅省環境監察移動執法資訊平臺—企業檔案系統》,並開展多輪次暗查排查工作,對發現的問題及時查處。2018年8月,生態環境部通報了祁連山國家級自然保護區神樹水電站生態破壞問題整改不到位問題後,甘肅省對祁連山保護區生態環境問題整改情況進行全面“回頭看”,重點解決整改不到位、不徹底、不全面的問題。通過一系列督查執法,查處整改了一批環境違法行為。例如,針對張掖巨龍鐵合金公司直排煙塵、石廟二級水電站排放污染物的違法行為,對企業6名相關責任人予以拘留,並分別處以33.95萬元、13.96萬元的罰款。通過加強環境監管,企業的環保意識明顯提高。

  除了加大對工業企業的監管力度之外,甘肅省還通過開展“綠盾”“綠劍”以及2018年森林督查、衛片執法等專項行動,對保護區內未經許可擅自修築設施、毀林開墾、採石挖砂、各種破壞林地及盜伐林木等行為,進行了全面排查,及時發現線索,及時移交相關部門進行依法處理,有力打擊了保護區內的違法違規活動。

  (三)建立健全生態環境保護長效機制,全面加強祁連山生態環境保護監管

  在整改過程中,甘肅省注重建立健全生態環境保護機制,以更好地保護祁連山保護區生態環境。一是健全理順管理體制,《祁連山國家公園總體規劃》已經專家論證通過,編制印發了《祁連山國家公園體制試點甘肅省片區實施方案》,掛牌成立了祁連山國家公園管理局。祁連山22個保護站和18個森林派出所全部上劃甘肅省林草部門管理,理順了祁連山保護區管理體制。二是科學劃定生態保護紅線,制定了《甘肅省祁連山地區生態保護紅線劃定工作實施方案》,于2017年11月完成了祁連山地區生態保護紅線劃定任務。三是建立産業準入負面清單,制定《甘肅省國家重點生態功能區産業準入負面清單(試行版)》,嚴禁納入祁連山冰川與水源涵養生態功能區範圍的10個縣發展不符合主體功能定位的産業。四是積極推進自然資源資産管理各項改革試點,制定《祁連山地區自然資源産權制度改革試點工作方案》,編制完成祁連山地區自然資源資産負債表,制定《甘肅省自然生態空間用途管制試點工作方案》。五是加大生態補償力度,制定《甘肅省流域上下游橫向生態保護補償試點實施意見》,推進祁連山地區黑河、石羊河流域開展上下游橫向生態補償試點。

  祁連山自然保護區屬超大型自然保護區,單靠人力進行監管存在一定的不足,為此,甘肅省利用衛星遙感技術,建立起“天空地”一體化的生態環境監測網路,著力打造高效能、資訊化、多方位、全覆蓋的長效監管體系。例如,張掖市生態環境局建立起了以“一庫八網三平臺”為主要內容的生態環境立體化監管模式,通過對各類環境要素監測數據有效整合,可以對祁連山和黑河濕地自然保護區等重點生態功能區、生態敏感與脆弱區、草原等的生態環境狀況及變化趨勢開展常規監測、生態調查和動態評估,有效提高了生態環境全面監管的科學化、精準化水準。

 

  三、經驗啟示

  中央對祁連山自然保護區生態環境破壞事件進行通報,嚴厲指出了問題之所在,深刻剖析了問題發生的根源,對各地紮實推進生態文明建設是一次深刻警醒和有力鞭策。這一事件對加強生態環境保護、推進生態文明建設有著積極的借鑒意義。

  (一)抓生態文明建設必須提高政治站位,嚴格落實生態環境保護和生態文明建設責任

  黨的十八大以來,黨中央、國務院高度重視生態文明建設和生態環境保護工作。2018年5月,習近平總書記在全國生態環境大會上指出,各地區各部門要增強“四個意識”,做到“兩個維護”,堅決維護黨中央權威和集中統一領導,堅決擔負起生態文明建設的政治責任。對此,各級各部門要進一步增強生態文明建設的思想自覺,堅持把生態文明建設作為增強“四個意識”、堅定“四個自信”、堅決做到“兩個維護”的重要抓手,堅決扛起政治責任,狠抓工作落實,推進生態文明建設各項重大決策部署落地見效。

  (二)各地黨政部門必須增強統籌推進生態文明建設的行動自覺

  生態文明建設是一項十分複雜的系統性工程,事關經濟社會發展全局,涉及各部門各方面。因此,正確處理好生態環境保護與經濟發展的關係,妥善協調好各個方面的利益,形成工作合力,統籌推進生態文明建設是必然選擇。各地在發展過程中,要深刻吸取祁連山生態環境問題的教訓,無論是編規劃、定政策、上項目,都必須堅守生態環保紅線、底線的原則,堅決摒棄損害甚至破壞生態環境的發展模式,真正實現高品質發展。

  (三)推進生態文明建設必須以完善制度體系為保障

  甘肅在立法層面為破壞生態行為“放水”等問題,對各地是一個深刻教訓。無論開展哪一項工作,必須有完善的制度體系來保障。保護生態環境必須依靠制度、依靠法治,只有編密織牢制度籠子,構建起科學有效的制度體系,才能更加有力有效地推進生態文明建設。

  (四)解決重點難點問題必須積極探索行之有效的舉措辦法

  甘肅在祁連山生態環境問題整改過程中,針對保護區內旅遊項目的關停退出或規範運作等重點難點問題,在國家相關部委、有關科研機構的指導支援下,堅持差別化整治的原則,探索出了一些有效的經驗做法。對於各地來説,在生態文明建設中碰到的重點難點問題,要根據實際情況,積極探索,才能找到行之有效的解決辦法。

來源:選自《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》,黨建讀物出版社2019年7月版

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