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美麗中國先鋒榜(29)|江蘇蘇州以河長制湖長制為抓手推動生態美麗河湖建設的實踐

2019-09-29 來源:生態環境部

2019-09-29 來源:生態環境部
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  【編者按】

  近日,中央組織部組織編選的《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、在改革發展穩定中攻堅克難案例‧生態文明建設》圖書由黨建讀物出版社出版發行,該書圍繞貫徹落實習近平生態文明思想,選取生態文明建設領域攻堅克難的30個生動案例,充分展現了生態文明建設的豐富實踐和成功經驗。現將這30個案例予以編發,供大家學習借鑒,不斷推進美麗中國建設。

  【引言】

  2016年10月11日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十八次會議併發表重要講話。會議指出,保護江河湖泊,事關人民群眾福祉,事關中華民族長遠發展。全面推行河長制,目的是貫徹新發展理念,以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務,構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制,為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供制度保障。

  【摘要】

  隨著工業化、城鎮化的快速推進,蘇州市河湖利用與保護失衡,超標排污、圍墾湖泊、侵佔河道等現象普遍,河湖臟亂、水體黑臭、生態退化等問題急劇凸顯,2005年全市地表水水功能區水質達標率僅6.2%。

  2017年以來,蘇州市以全面推行河長制湖長制為抓手,逐河逐湖設立黨政河長湖長,實現“有人管”;建立河長湖長牽頭、河道主官為“紐帶”的“交辦、督辦、會辦、查辦”工作機制和跨省界“聯合河長制”,實現“合力管”;編制實施一河(湖)一策、一事一辦清單,實現“管得住”;堅持目標導向,打造生態美麗河湖,實現“管得好”。蘇州河湖生態環境明顯改善,“東方水城”再現清澈秀美河湖景象,人民群眾的獲得感、幸福感、安全感明顯增強。

  全面推行河長制湖長制,必須抓住黨政領導這個“關鍵少數”,建立以地方黨政領導負責制為核心的責任體系;必須堅持問題導向,統籌山水林田湖草系統治理;必須把不斷滿足人民群眾對美好生態環境的新期待作為出發點和落腳點,持續發力,久久為功。

  【關鍵詞】水生態修復 河長制湖長制 黨政領導負責制

  一、背景情況

  蘇州市地處太湖下游,境內湖泊353個、河流2萬多條,水域面積3205平方公里,水面率36.9%,素有“東方水城”之稱。“綠浪東西南北水,紅欄三百九十橋”“君到姑蘇見,人家盡枕河”。水是蘇州的靈魂,更是蘇州的命脈。

  改革開放40年來,蘇州市經濟持續快速發展,産業富集、人口聚集,全市GDP總量從1978年的31.95億元增長到2017年的1.86萬億元,城鎮化率達75%,常住人口超過1000萬人,常熟、張家港、昆山、太倉4個縣級市長期位居全國百強縣前十。

  在曾經“以GDP論英雄”的發展模式下,蘇州市出現了開發與保護失衡的局面,土地開發利用強度接近30%的國際警戒線,人水爭地矛盾凸顯,侵佔河湖、超標排污現象突出。2014年全市廢污水排放量達峰值14億噸,河湖生態環境問題不斷積累,老問題還沒有解決,新問題又不斷出現,群眾反映非常強烈。根據調查,蘇州市河湖突出問題主要表現在以下幾方面:

  一是圍墾、佔用河湖。2002年,全市境內太湖圍網養殖達17萬畝,網箱幾乎覆蓋東太湖水面;2011至2013年,全市河湖水域面積減少1724畝。

  二是河湖水質惡化。2005年,全市地表水水功能區水質達標率僅6.2%;2009年,地表水水功能區劣V類水達45.7%;2016年排查出全市黑臭水體932個。

  三是濫佔亂用河湖岸線。全市重要河湖曾有大小碼頭1711座,僅望虞河沿線60多公里林立碼頭83座;2017年排查出全市河湖岸線違法違規建設項目1369個。河湖臟亂黑臭、滿目瘡痍,功能急劇退化,“東方水城”黯然失色。河湖問題的出現,絕非一朝一夕,而是長期積累的“頑疾”,解決起來千頭萬緒、十分複雜。為破解河湖管理保護難題,蘇州市委市政府和相關部門也曾採取諸多措施,但多是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”,治標不治本,河湖“臟亂差”依然是“老大難”問題。

  黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設。習近平總書記指出,河川之危、水源之危是生存環境之危、民族存續之危。2016年10月11日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十八次會議,審議通過《關於全面推行河長制的意見》;2017年11月20日,主持召開十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議,審議通過《關於在湖泊實施湖長制的指導意見》,要求在全面推行河長制的基礎上,在湖泊實施湖長制,要堅持人與自然和諧共生的基本方略,遵循湖泊的生態功能和特性,嚴格湖泊水域空間管控,強化湖泊岸線管理保護,加強湖泊水資源保護和水污染防治,開展湖泊生態治理與修復,健全湖泊執法監管機制。

  蘇州市委市政府深入貫徹落實習近平生態文明思想,積極踐行“綠水青山就是金山銀山”理念,按照中央決策部署,堅持問題導向和目標導向,制定《關於全面深化河長制改革的實施方案》,在全市範圍內全面推行河長制湖長制,推動山水林田湖草系統治理,既治亂又治病治根,打造生態美麗河湖。各級河長湖長以高度的政治責任感和使命感,主動領責,勇於擔當,集中力量啃下了一批河湖管理保護中的“硬骨頭”,河湖面貌得到改善,贏得群眾點讚。

  二、主要做法

  蘇州市委市政府牢牢扭住河長制湖長制這個治水“牛鼻子”,把推進生態美麗河湖作為一項政治任務來抓,通過全面推行河長制湖長制,昔日“東方水城”重現清水綠岸、魚翔淺底的景象。

  (一)各級河長湖長守土盡責

  蘇州市設立雙總河長,市、縣(區)、鎮(街道)黨委和政府主要負責同志分別擔任第一總河長和總河長,建立市、縣、鎮、村四級河長湖長體系,豎立河長湖長公示牌,接受社會公眾監督。截至2019年4月底,全市共設立各級河長湖長5106名,每條河流、每個湖泊都有了“家長”。

  如何讓河長湖長既挂名又履職?2017年以來,蘇州市總河長親自抓、帶頭幹,既挂帥又出征,堅持一把手抓、抓一把手,層層壓緊壓實責任鏈條,把中央環保督查發現的問題和落實河長制湖長制任務有機結合起來,分級分段(分片)明確河長湖長責任,逐級推動落實,真正實現河湖“有人管”。

  蘇州制定出臺《蘇州市高質量推進城鄉生活污水治理三年行動計劃的實施意見》《關於全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的工作意見》等文件,以問題為導向,集中部署,攻堅突破,推進全域河湖管理保護工作。

  為促進基層河長湖長履職盡責,蘇州把生態環境質量作為區縣、街鎮黨委政府的責任紅線,將河長制湖長制納入市委市政府組織推動的重點專項工作或急難險重任務進行專項考核,考核結果與“官帽子”“錢袋子”挂鉤,倒逼各級河長湖長切實擔負起河湖守護責任,推動所在區域河湖管理保護取得實實在在的成效。2018年,全市各級河長湖長累計巡河巡湖超20萬人次,主持召開工作部署會、督辦會、座談會3萬多次,組織完成水環境治理、水生態修復、水域岸線保護、長效管理等各級“一事一辦”工作任務清單1.3萬份。

  北橫套是張家港市大新鎮南部貫穿東西的一條鎮級河道,曾經,沿河連墻接棟的違建鱗次櫛比,私搭亂建、污水直排比比皆是,影響行洪安全,損害河道生態環境。由於缺少有效抓手,群眾不配合,部門怕惹事,拆違工作一度成為河道治理的“腸梗阻”。全面推行河長制以來,縣、鎮、村三級河長加強聯動、協力推進,張家港市委主要負責同志、總河長牽頭抓總,現場辦公,了解實情,分析癥結,研究對策,明確要求;鎮級河長在市級部門技術指導下,組織制定工作方案,協調充實工作力量,多措並舉,綜合施策,逐個問題解決落實;村級河長髮揮近鄰親情優勢,用心用情做好村民思想工作。

  剛開始,群眾對河道“沿岸空出5米”的清理整治方案爭論不休,有的抵觸情緒強烈。中山村書記(村級河長)到村民家中開展“三會三解”,即民情懇談會、政策解讀會、矛盾化解會,為村民“解政策、解矛盾、解民生”,耐心細緻做通群眾思想工作;針對一戶80歲的老夫妻不同意拆除屋棚問題,先後十多次登門溝通,用行動、用真心化解老人顧慮,解決老人實際困難,獲得老人理解支持,最終得到妥善處理。整治完成後,大新鎮北橫套河面貌煥然一新,形成了美麗鄉村、特色農業、鄉村旅遊融合發展的良好局面。

  (二)創新河長制湖長制工作機制,實現“合力管”

  河湖實現了“有人管”,擺在各級河長湖長面前的下一道難題是如何統籌各方力量,形成治水合力,儘快解決河湖突出問題。蘇州市在全面推行河長制湖長制工作實踐中,不斷創新工作機制,用“三招”實現了“合力管”。

  第一招是建立了河長湖長牽頭、河道主官為“紐帶”的“交辦、督辦、會辦、查辦”工作機制。河長湖長作為各級黨委政府的領導,手上工作繁多,任務繁重,部門同志向河長湖長彙報或者請示工作,需要層層請示轉達,溝通環節多,等待時間長,影響工作推動效率。

  針對這些問題,蘇州市設置了市級河道主官,由市委市政府副秘書長擔任,協助配合市級河長開展工作,與河長一起巡河、一起發現問題、一起研究對策、一起督導檢查,同時承擔部門之間、區縣之間的日常溝通協調工作,形成河長湖長牽頭、河道主官為“紐帶”的“交辦、督辦、會辦、查辦”工作機制,有效解決了市河長辦和市級河長之間的聯絡“斷層”問題,有效解決了市河長辦工作中的層級問題。2017年,“蘇州河長配備河道主官”獲評中國水利“2017基層治水十大經驗”。

  第二招是建立“聯合河長制”,推進跨省市河湖聯防聯治。蘇州市處於河網區,跨省市河湖眾多。如何實現上下游、左右岸之間的共治?

  蘇州市吳江區和浙江嘉興市秀洲區在充分溝通協商的基礎上,探索建立起“聯合河長制”,推動跨省界河湖的聯防聯治工作。吳江區河長辦和秀洲區河長辦聯合發文,互聘58名聯合河長,設置聯合河長公示牌,建立五項工作機制:

  一是水環境聯防聯治機制。建立聯席工作小組,明確聯絡員,定期召開聯席會議,開展聯合巡查及河湖保潔,共同查處邊界區域水事違法行為。

  二是水質聯合監測機制。對河道跨界水質監測點進行整合,每月開展一次水質聯合監測;建立基礎信息通報月報制度,對涉及跨流域(區域)的重大水環境安全信息,做到第一時間通報,信息共享。

  三是聯合執法會商機制。每季度至少開展一次聯合執法巡查,對巡查結果、通報事項逐一研究,明確解決措施,分頭落實整改,辦理結果及時反饋對方。

  四是河湖聯合保潔機制。共同制定河湖保潔制度,統一保潔裝備、保潔標準,聯合打撈垃圾、水草和漂浮物。

  五是河湖聯合治理機制。在跨界河道治理規劃編制過程中,打破行政區域壁壘,更多從河湖自然屬性角度進行規劃,實現上下游、左右岸治理措施協調同步。

  建立“聯合河長制”以來,一批存在多年的跨界河湖治理難題得到迅速解決。2018年初,吳江區和秀洲區兩地鎮級聯合河長在聯合巡河時發現清溪河淤積嚴重,立即分別向各自上級河長彙報。兩區河長高度重視,組織相關部門在調查基礎上提出解決方案。2018年6月12日,兩區簽訂清溪河聯合治理合作協議,雙方共同出資1億元,同步開展清淤疏浚,其中,吳江區負責6.95公里河道59.8萬立方米,秀洲區負責3.515公里河道40.85萬立方米。短短幾個月,沉積40多年的河道淤泥得以清除。

  在吳江區與秀洲區聯合河長制示範效應下,蘇州市主動與上海青浦、浙江嘉興、湖州等地對接協調,建立“聯合河長制”,以保護水資源、防治水污染、治理水環境、修復水生態為主要任務,開展聯防聯治,實現了“合力管”。

  第三招是引導和鼓勵社會公眾積極參與河湖管理保護,形成社會共管共享格局。蘇州市高度重視社會公眾參與河湖管理保護工作,把志願者組織、社會團體、民間河長等打造成一支重要的管水護水力量,2018年共聘請社會監督員、民間河長1.6萬名,廣泛吸納社會力量加入“河湖治理群”,群策群力保護河湖。

  吳江區從五個方面推進社會公眾參與,形成了“河長履職、委員互補、代表監督、民眾參與”的河湖管理保護局面。一是聘請人大代表、政協委員、黨代表各20名,作為河湖督查官,充分發揮“兩代表一委員”重要作用,全方位監督河長湖長履職、部門盡責。二是招募12支志願者團隊,定期或不定期巡查河湖,及時發現問題,並通過河長制App平臺反饋。三是聘請47名熱心群眾作為社會監督員,參與河湖監督。四是與郵政局深度合作,開展護河郵路行動,安排郵遞員檢查投遞郵件途經的郵路段河湖情況,通過問題反饋督促河湖嚴管精護。五是組織河長制進校園,鼓勵大學生、黨(團)員青年、中小學生參與河湖管理保護,發揮青少年團體的生力軍和突擊隊作用。

  (三)細化河長制湖長制工作要求,實現“管得住”

  河湖管理保護涉及面廣,專業性強,河長湖長該怎麼幹才能把河湖管好護好?蘇州市制定了河長湖長“認河、巡河、治河、護河”四步走的履職標準化流程,細化工作要求,確保各級河長湖長從認識河湖、發現問題到制定措施、開展常態化管護有章可循、有據可依。

  昆山市依據蘇州市河長履職標準化流程,推出基層河長履職“六步法”,包括:一看水,查看水體顏色以及水生動植物生長是否正常,水體是否有異味;二查牌,查看河長公示牌有無缺失、信息是否準確完整等;三巡河,對河道、河岸、河面開展三位一體巡查;四訪民,基層河長主動亮明身份,向群眾了解實際情況;五落實,對巡河過程中發現的問題及時督促整改落實;六回頭,對整改是否到位、問題是否反彈、後續管理是否跟上等進行“回頭看”。

  “六步法”規範了河長湖長履職行為,但要河長湖長真正盡責、確保河長制湖長制任務落地見實效,還要進一步細化實化河湖管理保護各項工作要求,確保事事有著落、件件有回應。針對河湖迫切需要解決的突出問題,蘇州市圍繞河湖近期(2017—2020年)治理目標,組織編制了“一河(湖)一策”,列出問題清單、任務清單、責任清單和“一事一辦”工作清單,明確責任主體,細化任務措施,制定路線圖與時間表,並實行“一事一辦”和“一單一銷”的閉環工作流程,實現“管得住”。

  望虞河蘇州段水體污染、岸線侵佔等問題突出。蘇州市編制了《望虞河“一河一策”行動計劃》,市級層面列出17條問題清單、9條任務清單、39條責任清單,問題、任務、責任相互對應,做到每一個問題都有解決目標、任務和具體措施;每項任務又分解細化成多個工作單項,按單項明確責任單位、協助單位、完成時限等,經望虞河市級河長以“一事一辦”工作清單形式簽發,下一級河長和責任單位簽字接單,單項任務全部落實到下級河長和有關責任單位。

  工作清單實行“一單一銷”管理。有關河長和責任單位在規定時間完成任務並提交報告,經望虞河市級河長確認銷號。

  (四)打造生態美麗河湖,實現“管得好”

  全面推行河長制湖長制,目的就是維護河湖健康生命,實現河湖功能永續利用,為人民群眾提供更多的優美生態環境産品。群眾叫好才是“管得好”。蘇州市以河長制湖長制為平臺,以管好盛水的“盆”護好“盆”中的水為核心,水岸同治、區域共治,讓河湖靚起來,讓水域美起來,打造生態美麗河湖,還百姓清水綠岸,真正實現“管得好”。

  建設生態美麗河湖的第一件事,就是要把“盆”管好,清理河湖“四亂”。蘇州市第一總河長牽頭,2017年專門在全市組織開展河湖違法圈圩和違法建設專項整治,已恢復違法圈圩水域面積800畝。2017年,中央環保督察組指出,江蘇省東太湖養殖存在大量投喂冰魚和顆粒飼料的問題,要求限期完成清拆。為做好東太湖圍網養殖清理,吳江區、吳中區各級河長湖長牽頭,區、鎮、村三級聯動,集中攻堅,重點突破,開展東太湖4.5萬畝圍網養殖面積清理工作,拆除取締水源地範圍內334塊圍網和看護棚。

  建設生態美麗河湖的第二件事,就是把水管好,重點開展水污染治理和水生態修復,保持河水清澈透亮。蘇州市依託河長制湖長制,把中央關於河湖治理、黑臭水體治理、“散亂污”企業整治等要求落到實處,堅持水岸同治、區域共治,全市一盤棋、全域一把尺,實現標本兼治,系統治理418條通江達湖支流,重點治理主岸線1公里、支流兩岸500米區域的水污染問題,實現2591家企業污水和5.6萬戶農村生活污水集中處理,關停92家養殖場,治理302個碼頭船舶污染,提標改造36座污水處理廠,整治884處“三違三亂”。通過系統治理,蘇州市水環境水生態明顯改善,全市地表水水功能區水質達標率從2005年的6.2%提升至2018年的87.5%,16個國考、50個省考斷面全部達標。

  建設生態美麗河湖的第三件事,就是通過河湖治理倒逼産業結構轉型升級,走生態優先、綠色發展的新路子,推動經濟高質量發展。全面推行河長制湖長制以來,蘇州市積極推進“散亂污”企業整治,向綠色製造業、高端服務業轉型。雖然一批企業被停業、被整頓甚至被淘汰,但全市2018年GDP仍達到1.86萬億元,比2017年增長18.5%,服務業産值佔地區生産總值比重超過50%,初步實現河湖治理、産業轉型、經濟增長、結構優化的多贏目標。

  明鏡蕩坐落在昆山市錦溪鎮,西與澄湖連通,東與淀山湖相接,地理位置優越。原先蕩區內有1700畝魚塘,對周邊水體水質影響較大。為落實綠色發展理念,實施鄉村振興戰略,昆山市把明鏡蕩治理工作納入全面推行河長制湖長制任務。2017 年投入 1.6 億元實施“退塘還湖”綜合整治工程,清退1700畝魚塘,新增水面面積790畝,建成近20公里的環湖廊道,貫通澄湖、明鏡蕩、長白蕩,河湖生態空間進一步拓展,水生態環境明顯改善。沿湖景觀廊道建成後,江南水鄉特有的自然景觀完美呈現,成為發展綠色經濟的主要“賣點”,促進了當地鄉村特色生態旅遊業。

  三、經驗啟示

  (一)順應人民群眾對美好生態環境的新期待,必須把解決河湖突出問題擺在優先位置

  環境就是民生,青山就是美麗,藍天也是幸福。保護和改善河湖水生態環境,讓老百姓用上清潔乾淨的水,享有河暢、水清、岸綠、景美的生産生活環境,為群眾提供更多的優美生態環境産品,是關注民生、保障民生、改善民生的重要體現,是民之所望、施政所向。蘇州市以河長制湖長制為平臺,把為群眾提供更多的生態美麗河湖作為新時代的工作著力點,把群眾關心、社會關注的河湖水質變差作為攻堅目標,讓“褪色”多年的河湖重現碧波盪漾的景象,人民群眾的獲得感、幸福感、安全感明顯增強。

  (二)推動河長制湖長制落地生根,必須抓住黨政負責同志這個“關鍵少數”

  全面推行河長制湖長制,實現河暢景美、水清岸綠,是習近平生態文明思想的生動實踐。推動河長制湖長制各項任務落地生根,必須堅持黨政同責,抓住黨政負責同志這個“關鍵少數”,形成一把手抓、抓一把手的壓力傳導機制,把中央生態文明建設和河湖治理各項要求落到實處,才能平衡開發與保護、促進産業結構轉型升級,從根子上解決河湖生態環境問題。蘇州市第一總河長把推動落實河長制湖長製作為政治責任,在落實河長巡河、治河、護河責任上主動作為、勇於擔當,發揮了“頭雁效應”。全市各級黨委政府領導認真履行河長湖長職責,主動扛起河湖管理保護責任,抓部署、抓落實、抓督辦,把河長制湖長制各項措施落到實處。

  (三)消除河湖水生態環境“頑疾”,必須堅持水岸同治、區域共治

  山水林田湖草是一個生命共同體,必須堅持區域共治,統籌好上下游、左右岸、干支流;必須堅持水岸同治,統籌好陸上水上、地表地下,統籌好水資源保護與水環境治理,統籌好河湖生態空間管控與水污染防治。蘇州市各級河長湖長履職過程中,聚焦“盆”和“水”,緊盯“責任田”,統籌謀劃、系統治理,消除了河湖常年積累下來的“老毛病”。通過創新設立“聯合河長”,打破行政界限壁壘,實現區域共治;創新設立河道主官,彌合部門界限,形成工作合力;統籌推進河湖水域空間、水環境治理和控源節污,統籌推進河湖集中“治亂”、系統“治病”和科學“治根”,河湖“頑疾”正一個一個被治愈,生態美麗河湖逐步呈現。

  (四)建設生態美麗河湖,必須加快産業結構轉型升級,走生態優先綠色發展的新路子

  全面推行河長制湖長制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求,也是經濟發展方式轉變、産業結構調整的助推器。只有切實轉變發展方式,才能綱舉目張,從根子上破解河湖問題。蘇州市以落實河長制湖長制為契機,加快淘汰落後産能,堅決關停取締“散亂污”企業,加快推進産業能耗結構優化工程、製造業綠色化改造工程、工業領域能效提升工程、資源循環綜合推進工程、綠色製造技術推廣工程和綠色低碳示範引領工程,以河湖管理保護倒逼産業轉型升級,為蘇州市留足生態空間、綠色空間、發展空間,推動高質量發展。

來源:選自《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想在改革發展穩定中攻堅克難案例‧生態文明建設》,黨建讀物出版社2019年7月版

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