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美麗中國先鋒榜(30)|探索用最嚴格的制度最嚴密的法治保護生態環境——浙江紹興市生態環境損害賠償制度的改革實踐

2019-09-30 來源:生態環境部

2019-09-30 來源:生態環境部
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  【 引言 】2017年5月26日,習近平總書記在十八屆中央政治局第四十一次集體學習時強調,推動綠色發展,建設生態文明,重在建章立制,用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境,加強自然資源和生態環境監管,推進環境保護督察,落實生態環境損害賠償制度。

  【 摘要 】“環境有價、損害擔責”,誰污染了環境、破壞了生態,就應該為此承擔責任。然而長期以來的現狀是:“企業污染、群眾受害、政府買單。”為破解困局,作為浙江省生態環境損害賠償制度改革試點市,紹興在市生態環境局增挂環境污染損害賠償管理處,部門合力全面追究環境損害者的刑事、行政和民事(經濟賠償)責任。探索形成了生態環境損害賠償改革實施方案和配套的調查評估、賠償磋商、損害修復、賠償訴訟、司法修復、資金管理等“1+6”生態環境損害賠償制度框架,形成了“自行修復”“替代修復”“異地修復”的責任承擔方式,建立了生態環境損害賠償技術協作機制、行政磋商機制和司法修復機制。以生態環境損害賠償為著力點,運用賠償制度和實踐來助推工業園區整合提升和印染化工電鍍傳統産業改造提升,重點傳統産業産值、利稅保持兩位數增長。警示教育廣大企業守法經營,守住生態環境底線,充分發揮了制度和法治為生態文明建設保駕護航的作用。

  【 關鍵詞 】生態保護 生態環境損害賠償 環境修復

  一、背景情況

  紹興市是以傳統産業為主的工業大市,紡織、化工、金屬加工等三大傳統産業佔到全市工業經濟總量的“半壁江山”。其中紡織和化工産值佔規上工業産值的四成。傳統産業佔比較大、綠色産業新興産業規模偏小、産業發展層次不夠高,污染物排放總量大、環境隱患多的現狀短期內難以徹底轉變。企業違法排污,固體廢物非法轉移、傾倒、處置等案件還時有發生。以生態環境損害賠償改革助推轉型升級,堅持綠色發展,從源頭上減少污染,才能滿足人民群眾對優美生態環境需要,才能使違法企業承擔應有的賠償責任,使受損的生態環境得到及時的修復,破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的不合理局面。

  生態環境遭到了損害,到底如何賠償?現行法律體系中生態環境損害賠償制度已經存在一些原則上的規定,但這些規定都較為抽象,缺乏系統性和可操作性。具體啟動的條件、損害的範圍、賠償的依據標準、賠償磋商的程序、修復程序、資金的落實均無從入手,以至於生態環境損害賠償制度懸于思路、難以落地。黨中央、國務院高度重視生態環境損害賠償工作,黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。為逐步建立生態環境損害賠償制度,2015年11月27日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》,要求通過試點逐步明確生態環境損害賠償範圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑,形成相應的鑒定評估管理與技術體系、資金保障及運行機制,探索建立生態環境損害的修復和賠償制度,加快推進生態文明建設。

  為破解困局,紹興市緊緊圍繞“環境有價,損害擔責”的指導思想,深入開展生態文明體制改革,積極探索環保體制機制創新。2016年2月3日,中共浙江省委辦公廳印發《省委全面深化改革領導小組2016年工作要點》,要求按照國家規定程序和要求,選取紹興開展生態環境損害賠償制度改革試點,探索建立生態環境損害賠償磋商、鑒定評估機制,完善相關訴訟規則,加強賠償和修復的執行與監督。

  根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳文件以及浙江省委、省政府的部署,2016年4月18日,中共紹興市委辦公室和紹興市人民政府辦公室聯合印發了《紹興市生態環境損害賠償制度改革試點工作方案》。試點方案根據兩個文件的要求、因地制宜制定了試點目標,明確了試點範圍,確定了包括規範污染損害鑒定評估、建立賠償磋商制度、完善司法銜接機制、完善生態環境損害賠償金管理機制等四項試點重點內容,設置進度時間,並配套了保障措施。

  二、主要做法

  浙江生態環境廳精心組織,紹興市委、市政府高度重視,本著在法治下推進改革、在改革中完善法治的思路紮實推進,市法制辦、市檢察院、市中級人民法院和市生態環境局等部門緊密合作、職責分明、有序開展,從制度機制、能力建設著手,大膽探索,出臺了生態環境損害賠償的系列文件和系列制度,構建了生態環境損害賠償制度的整體框架,綜合運用鑒定評估、賠償磋商、賠償訴訟等手段,通過案例實踐,驗證生態環境賠償制度體系,推進紹興市生態環境損害賠償制度的改革實踐工作,形成生態環境損害賠償制度紹興樣板。

  (一)完善組織架構,加強組織領導

  紹興市政府成立了市生態環境損害賠償制度改革試點工作領導小組,市長任組長,分管法制、環保的副市長任副組長。領導小組辦公室設在市生態環境局,政策法規處承擔具體環境損害賠償試點工作,使這項工作在法治的軌道上運行。在職數和人員編制緊張的情況下,市委、市政府為推進改革,經市編委批復同意在市生態環境局增挂環境污染損害賠償管理處,增加全額撥款事業編制3名,增配中層副職1名。

  紹興市已基本形成生態環境局、自然資源與規劃局、住房城鄉建設局、水利局、農業農村局、司法局、中級人民法院、檢察院等相關部門共同開展賠償磋商工作的職責分工,負責環境保護監督管理職能的行政主管部門可以提請主張,通過紹興市環境污染損害賠償管理處(現設在紹興市生態環境局)共同向義務人開展賠償磋商。各行政職能部門的索賠啟動條件統一為:“(1)發生一般及以上突發環境事件;(2)在國家、省級和市級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件;(3)非法排放、傾倒危險廢物三噸以上的;(4)發生環境污染和生態破壞,造成直接財産損失三十萬元以上的。”在職責分工上,“其他負有環境保護監督管理職責的行政主管部門”在發生生態環境損害事件、發生生態環境損害行為時或者接到相關生態環境損害報告、通報後,經調查發現生態環境損害屬於生態環境損害賠償磋商情形的,可以委託相關鑒定評估機構進行評估,並向市生態環境局提出生態環境損害賠償磋商申請。

  《紹興市生態環境損害賠償制度改革試點工作方案》的發佈,厘清了各相關部門的定位和職責分工,明確了啟動調查索賠的條件,確定了賠償權利人,發揮了不同部門的專業優勢。

  (二)健全制度體系,突出法制把關

  市政府法制辦對各項制度進行合法性審查,嚴格提高制度規範性。根據2016年4月市委辦公室、市政府辦公室印發的《紹興市生態環境損害賠償制度改革試點工作方案》,市政府制定出臺了《紹興市生態環境損害賠償磋商辦法(試行)》;市委市政府美麗建設辦公室印發了《紹興市生態環境損害修復管理辦法》;市生態環境局先後與市中級人民法院、市檢察院聯合下發了《關於進一步推進生態環境損害賠償訴訟工作的意見》;與市檢察院、市中級人民法院、市公安局聯合下發了《關於建立生態環境司法修復機制的規定》;市生態環境局與市財政局聯合出臺了《紹興市生態環境損害賠償金管理暫行辦法》;市生態環境局還制定了《紹興市生態環境損害賠償鑒定評估管理辦法(試行)》,從而建立了較為完善的“1+6”生態環境損害賠償制度體系,同時,細化了工作流程,為損害賠償工作的開展打下了有力的基礎。2016年8月,紹興市將建立和完善大氣污染損害賠償制度寫入《紹興市大氣污染防治條例》,以地方法規的形式確定環保部門可以通過磋商、行政協調等途徑確認排污單位承擔生態環境修復、損害賠償等責任。2018年6月,為全面深化生態環境損害賠償制度改革工作,紹興市委、市政府又在全國設區市出臺了《紹興市生態環境損害賠償制度改革實施方案》(以下簡稱《方案》)。

  “儘管在之前的探索過程中已經取得一定成績,但實際操作中國家改革試點授權省級政府作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人,紹興市作為地級市遇到了賠償權利主體不明確、損害賠償範圍不明晰等問題。”紹興市生態環境局相關負責人舉例説:“在當時試點過程中,訴訟主體並未明確,生態環境局、檢察院均不具備訴訟主體資格,可操作性不強,只能通過第三方來提起訴訟。在此次出臺《方案》過程中,紹興市總結經驗,明確了賠償權利主體,環保部門和檢察機關都具有訴訟主體資格,從試點改革到經驗推廣再到正式方案瓜熟蒂落,紹興走出了一條接地氣的生態環境損害賠償改革探索之路。”

  《方案》確定生態環境損害賠償的程序分5步走:調查評估、磋商與訴訟、執行與監督、生態修復、修復績效評估。《方案》完善了分級啟動調查評估的工作機制,明確了市政府負責較大以上生態環境損害賠償磋商、賠償工作部門負責其他生態環境損害賠償磋商的機制,還明確完善行政司法銜接機制,探索生態環境損害賠償刑民結合訴訟機制,“真正做到了專業部門做專業的事”。

  賠償後的資金如何管理,如何規範使用,也是一項亟須解決的問題。紹興市探索出在市生態環境局建立財政專戶,實行專戶存儲、專賬管理的模式,專款專用,統一核算。在2018年後根據國家、省改革方案,統一將生態環境損害賠償資金作為政府非稅收入,全額上繳環境損害地區、縣(市)國庫,納入一般公共預算管理,列入其他專項收入。資金使用更加合理規範。生態環境損害賠償資金規定主要用於損害結果發生地開展的生態環境修復、清除或控制污染等相關支出,以及鑒定評估、訴訟等費用支出。通過生態環境損害賠償資金管理辦法科學制定了生態環境損害賠償金收繳、使用及管理機制,嚴格資金使用範圍,保障損害賠償工作有效推進。

  (三)規範鑒定評估,提供技術支撐

  環境損害鑒定評估作為生態環境損害賠償過程的首要環節,紹興市起步較早。如何對生態環境損害程度進行鑒定評估?這就要求有一支專業技術過硬的隊伍來承擔。為了推進生態環境損害賠償工作的順利實施,生態環境部先後發佈《關於開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》,陸續推出了技術支撐文件《環境污染損害數額計算推薦方法》(第I版及第II版)、《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》《生態環境損害鑒定評估技術指南 損害調查》,並於2011年在河北、江蘇、山東、河南、湖南、重慶、昆明“五省二市”開展試點。2014年紹興市基於自身需要也申請納入試點城市。2014年原環境保護部批准紹興市生態環境局作為全國環境污染損害鑒定評估工作的試點單位,2016年1月原環境保護部對紹興市環境污染損害鑒定評估工作進行了階段性評估。依託紹興市環保科技服務中心為環境污染損害鑒定評估實體,掛牌成立紹興市環境污染損害鑒定評估中心。該評估中心人員配備碩士學歷19人、博士2人、高級工程師19人,專業從事環境污染損害司法鑒定評估試點工作。2016年初,該中心被列入原環境保護部環境損害鑒定評估推薦機構名錄(第二批),並成為浙江省高院對外委託機構中首家環境污染損害鑒定評估機構,為環境管理、司法以及損害賠償制度試點提供了有力的技術支撐。

  (四)開展賠償磋商,大膽探索實踐

  2016年以來,先後開展生態環境損害鑒定評估案例71起,完成賠償磋商17起,提起訴訟3起,實施生態修復項目4個,收繳35家環境污染損害責任單位污染損害賠償金930萬元,完成損害修復工程建設費用565萬元。2016年改革試點期間,浙江樂祥鋁業有限公司廠區西側圍墻外有排放口,大量呈較強酸性的淡黃色廢水從河道水面下的排放口涌出,進入浙東運河(外官塘)水域。針對浙江樂祥鋁業有限公司的違法排污行為,紹興市生態環境局在查封企業,將案件移送公安機關的同時啟動了生態環境損害賠償程序,委託紹興市環保科技服務中心對這家企業的損害行為進行評估,最終認定,浙江樂祥鋁業有限公司的污染行為造成運河(外官塘)水生態環境的損害,同時核定環境損害數額為68.8萬元。2016年6月24日,市生態環境局將全國第一份生態環境損害賠償意見函送達浙江樂祥鋁業有限公司(環境損害單位),經過磋商達成賠償協議,企業承擔賠償責任,《中國環境報》頭版頭條對此進行了報道。

  2018年4月,G1512(甬金)高速公路往金華方向103公里+300米處鹽酸槽罐車交通事故鹽酸泄漏案件,是浙江省改革實施方案出臺後第一個完成協議簽訂的賠償案件。浙江上峰建材有限公司干擾自動監測數據,違法排放大氣污染物案件是紹興市第一個大氣污染損害賠償案件,該案件中企業自願追加資金175萬餘元,完成替代修復工程建設,並通過了修復效果評估和專家驗收。市中級人民法院對該案的修復協議進行了司法確認,是浙江省第一例由法院對生態環境損害賠償磋商達成協定進行司法確認的案件。紹興市積極探索污染企業自願認繳損害賠償款模式,收到紹興柯橋越興金屬製品有限公司1筆自願認繳賠償款計6萬元,該案件成為第一起由企業自願申請以捐贈方式進行生態環境損害賠償的案件。

  通過幾年的案例實踐,紹興市對於生態環境損害賠償具體操作流程進行實踐,嘗試不同的賠償方式,豐富了責任方履行賠償責任的方式。嚴格落實賠償責任,對所有賠償都追償到位。

  (五)實施環境修復,消除污染影響

  除以賠償金方式承擔外,紹興市探索建立“修復項目庫”,形成了“司法修復”“替代修復”和“異地修復”的責任追承方式。建立了生態環境司法修復機制,做法被最高人民法院、最高人民檢察院《關於辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》吸收。2015年因浙江昌峰紡織印染有限公司(已關停)東側圍墻外水體造成的污染,從生態環境損害賠償金賬戶列支120萬元,委託越城區東浦鎮政府進行了修復,經過5個月的修復,使長達800多米的“污水溝”恢復清澈,主要指標基本達到修復目標要求,水質由原先的劣V類水恢復為III類水。

  2018年,紹興市建成了諸暨市店口鎮生態警示公園,該公園由8家非法排放重金屬廢水的企業自願共同出資120萬元建設。公園選址為店口鎮一處亟須整改的垃圾丟棄點,佔地面積為2783平方米,這是紹興市首個替代修復場地。修復地選址以環境改善、居民得益為宗旨,修復成公園以後,既提升企業的環境意識,又充分利用城鎮邊緣空間。生態警示公園建成後,警示了店口鎮的上百家五金加工小企業。2016年後該鎮再無出現涉刑案件,行政處罰案件也大幅減少。五金加工小企業逐漸將企業中的酸洗工序交給治污設施更好的大型企業以減少污染排放。這些做法被《人民日報》《浙江日報》《中國法制報》《中國環境報》和《中國檢察報》等媒體作為生態改革創新典型進行報道。此外,還對諸暨市次塢鎮一件違法排放大氣污染物案件實施異地替代修復,建設生態警示公園,修復金額286萬元,其中企業自願追加資金175萬餘元。

  2016年以來,全市檢察機關針對非法捕撈等刑事案件探索環境損害救濟制度,實踐“生態司法修復補償”80余起,“生態‧環境保護”專項檢察工作受到最高檢察院的高度肯定。嘗試將司法修復納入損害賠償。根據《關於建立生態環境司法修復機制的規定(試行)》,對涉及生態環境損害的刑事案件,司法機關應引導、督促損害責任者承擔生態環境損害賠償責任,對於積極履行賠償責任、實施司法修復的損害責任者可依法酌情從輕處罰,有利於生態環境損害賠償的履行,擴大了損害修復內涵,豐富了損害賠償手段,這一做法被最高人民法院、最高人民檢察院《關於辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第五條所吸收。這也是紹興本著對受損環境賠償的原則提出的創新性的制度。

  (六)開展賠償訴訟,彰顯法律權威

  環境損害後,環保機關進行索賠過程中,如果跟侵權主體磋商不成,責任人不肯履行賠償責任怎麼辦?及時提起賠償訴訟,誰來起訴,怎麼起訴?紹興在試點期間探索了公益訴訟的方式。紹興市中級人民法院、紹興市人民檢察院、紹興市生態環境局為此聯合發佈了《關於進一步推進生態環境損害訴訟工作的意見》,指導環境損害賠償民事訴訟工作。市中級人民法院成立了全省第一個環境資源審判庭,越城區法院設立了環境資源審判庭,市人民檢察院公益訴訟部是全省首個正式成立的公益訴訟部,為公益訴訟提供了保障。2016年3月,新昌縣某醫藥膠囊有限公司開展項目,將造橋工程承包給呂某進行施工作業,後者在挖橋墩基礎坑時,由於施工失誤造成污水窨井塌方、污水管道斷裂,管道裏的含油廢水進入拔茅大坑內橋墩基礎坑中,引起基礎坑附近的河水污染。事發後,該膠囊公司和承包商呂某均沒有採取有效措施,繼續操作抽水泵,導致含油廢水匯入新昌江,造成拔茅大坑河道和新昌江局部受到污染。經新昌縣環保部門調查,新昌縣某軸承公司的員工將廢淬火油偷排入車間附近的污水管網,累計偷排250公斤。軸承公司偷排廢淬火油,醫藥公司施工方挖斷污水管道造成污水外泄,這起由偷排和施工造成的環境污染案件,導致新昌江局部水體受到不可修復的污染。市生態環境局在追繳賠償金時,醫藥公司、施工方、軸承公司相互推諉責任。此案成為紹興市第一個未達成磋商賠償的案例,因此案件進入公益訴訟程序。2016年11月22日,紹興市生態文明促進會向市中級人民法院提起首起公益訴訟,經法院主持調解,三被告賠償環境修復費用8萬餘元。2017年2月21日《人民法院報》報道了文章《紹興審結首例環境公益訴訟案》。

  紹興市在環境公益訴訟方面進行了有益探索,注重檢察院與部門聯合督辦,積極開展司法聯動。紹興市兩級檢察院著力探索踐行生態修複製度,因地制宜推廣補植復綠、增殖放流等修復方式,督促賠付生態損害賠償款、收繳罰款292.5萬元,放流魚苗629萬尾,並且積極探索生態損害替代性修復新途徑,打造生態損害修復紹興品牌,成為全省公益訴訟的一大亮點。

  2018年在全國試行生態環境損害賠償制度後,紹興市開展賠償磋商5起,賠償金額125萬餘元,修復金額286萬元。廣大企業受到了良好的警示教育,未發生因磋商不成提起的生態環境損害賠償民事訴訟。

  三、經驗啟示

  浙江紹興市在習近平生態文明思想的科學指引下,堅定不移走“綠水青山就是金山銀山”之路,以建設美麗紹興樣板為目標,用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境,積極實踐生態環境損害賠償制度的深化改革。紹興市的改革實踐成果形成了可操作、可落地、可推廣的經驗。

  (一)以生態環境損害賠償為發力點,開展傳統産業改造提升

  紹興市委、市政府提出“綠色高端、世界領先”目標,以綠色理念為引領,以政策制度設計為動力,以生態環境損害賠償擔責倒逼傳統産業轉型升級。2016年以來累計整合、重組、退出印染企業151家、化工企業153家,淘汰落後産能企業1032家,整治“低散亂”企業7949家,處置“僵屍企業”164家。建立市縣兩級“畝均論英雄”大數據平臺,開展3929家規模以上企業和3625家規模以下企業用地、用能、排污“畝均論英雄”年度評價排名,不斷強化政策疊加引導作用。加強正向激勵和反向倒逼,推動企業轉型升級、集約發展。2019年第一季度,全市五大重點傳統産業實現産值791.4億元、增加值136.9億元、利潤35.3億元,均得到了快速增長。

  (二)以配套制度為落腳點,構建制度框架

  圍繞生態環境損害制度改革試點,緊扣環境的價值導向,紹興從實際實踐出發,核心在於賦予市政府代表公共環境利益進行索賠的權利,並以此為邏輯起點構建生態環境損害賠償的制度框架。在生態環境損害賠償的制度框架中,重點是明確生態環境損害賠償的內容與範圍、索賠主體、生態環境損害賠償的協商與訴訟程序。形成了《紹興市生態環境損害賠償制度改革試點方案》,統籌建立環境損害調查評估、賠償磋商、損害修復、賠償訴訟、司法修復、資金管理等“1+6”的配套制度體系,完成了從啟動範圍到最終修復、從環境損害到最終受益的整體機制,為其他地區解決生態環境損害賠償問題提供了路徑借鑒。而通過生態環境損害鑒定評估、損害賠償、刑事附帶民事環境損害公益訴訟等可適用的案例實踐,為其他地區提供了涵蓋民事糾紛解決、刑事責任認定和行政磋商高效介入的多種模板,具有借鑒價值。

  (三)以賠償實踐為突破點,豐富管理模式

  改革試點以來,紹興市建立了環保與公安、檢察院、法院等司法聯動機制、環保與其他政府部門的技術協作機制、行政磋商機制和司法修復機制。特別是以“行政磋商,司法保障”為原則的磋商性機制的創立進一步豐富了我國生態環境管理模式,彌補強制性行政手段和公益訴訟的短板,有效促進生態環境保護管理效率的提升。損害賠償制度磋商先行,在傳統訴訟之外謀求更為高效和和諧的替代性糾紛解決方案,減少了法院的訴累,節約了行政和司法資源。

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