◆朱翔

　　達日縣位於青海省果洛藏族自治州南部，平均海拔達4200米，處於國家重點生態功能區——三江源草原草甸濕地生態功能區，面積1.48萬平方公里，全縣總人口為3.4萬人。“十三五”以來，達日縣通過生態環境保護和脫貧攻堅綜合協調推進，大力實施綠色減貧，完成8133名貧困戶的脫貧摘帽，為確保能脫貧、穩得住、不返貧做了大量工作，既保護生態環境，又推進脫貧攻堅，取得了顯著的社會效益。

　　達日縣實施綠色減貧工作概況

　　“十三五”以來，達日縣主要採取以下一系列措施大力推動綠色減貧。

　　生態移民易地搬遷。達日縣是純牧業縣，大部分貧困人口散居草原各地，所處環境交通閉塞、高寒缺氧，基礎設施條件差，且貧困人口集中地區多為生態環境脆弱地區和重要水源地等國家重點生態功能區。因此達日縣開展了生態移民工程，將部分牧民貧困群眾遷入縣城或移民集中搬遷點，實現“拔窮根”、“挪窮窩”，集中剩餘勞動力資源，促進遷入地經濟發展。通過統籌扶貧資金，2017年和2018年共實施易地扶貧搬遷安置住房870套，分別完成生態移民搬遷570戶2641人和300戶1412人，使貧困群眾居住環境條件得到根本性改變。

　　實施生態保護補償。達日縣在縣域內積極開展草原和林業生態保護補償政策，通過給牧民貧困群眾提供生態管護公益性崗位、發放草原補貼和林業補貼等方式，切實提高牧民貧困群眾的收入水準。同時，及時足額發放2018年度草原生態保護補助資金、森林生態效益補償基金國有林地管護勞務費、天保工程森林管護資金和草原生態管護資金共計1.35億元，切實為全縣綠色減貧工作貢獻力量。

　　開展生態工程建設。達日縣依託國家三江源生態保護和建設二期工程等重大專項，大力推進山水林田湖草系統綜合治理，以創建“全國生態文明示範縣”為抓手，積極開展生態工程建設，帶動了貧困牧民群眾就業創收。2018年，達日縣共實施完成了總投資1.089億元的生態工程建設示範試點項目；2019年還計劃實施投資4250萬元的退牧還草工程和投資1200萬元的黃河干流水環境綜合整治工程。

　　推進生態畜牧業發展。近年來，達日縣一直在探索一條破解傳統畜牧業造成的人、草、畜越來越突出矛盾的路子。借助青海省果洛藏族自治州打造全國草地生態畜牧業試驗區的東風，達日縣大力推進生態畜牧業，初步實現生態效益與經濟效益雙贏。2016年，達日縣窩賽鄉直卻村生態畜牧業合作社被評為國家級農民合作社示範社。2019年，達日縣在生態畜牧業産業發展項目上再投資650萬元，大力推進生態畜牧業，受益建檔立卡貧困戶273戶1057人。

　　目前綠色減貧面臨的困境

　　近年來，達日縣綠色減貧工作取得很大的進展，但由於牧民群眾普遍生活在氣候惡劣、交通不暢、産業和社會發展程度較低的高海拔地區，脫貧難而返貧易。2018年農牧民每人平均可支配收入6510元，僅為當年全國每人平均可支配收入的23.1%。目前還有7個貧困村、1219戶3802名貧困戶需要脫貧摘帽，任務還很艱巨。當前，進一步推進綠色減貧仍面臨一些現實困難。

　　一是自然資源稟賦較差。達日縣地處青藏高原腹地和三江源自然生態保護治理地區，自然條件差，經濟發展滯後，2018年財政收入僅為1667萬元。牧民生産生活海拔高，達到4200米-4500米，自然條件差；牧草利用率極低，牧草每年7月返青，9月下旬枯黃，生長期不到3個月。全縣草場海拔大多處於4200米以上，易被大雪覆蓋，由此往往造成雪災。2018年冬天，達日縣發生雪災，直接經濟損失達到約790萬元。

　　二是綠色産業體系尚未形成。目前達日縣主要綠色産業包括生態畜牧業和生態旅遊業。但現階段綠色産業對各牧委會集體經濟提升作用還需進一步加強，集體收入相對還較少，牧民財産性收入比例較低。

　　畜牧業為達日縣傳統的經濟發展結構，高原牦牛飼養為主要項目。目前正大力實施的生態畜牧業産品大多為初級農産品，技術含量和産品附加值較低，對牧民增收效應不明顯。缺乏相關産業鏈建設，市場開拓能力較弱。生態畜牧業的集約化、産業化、規模化、組織化程度低，綠色産業可持續性發展受到挑戰。

　　生態旅遊業是達日縣近年來全力打造的新興産業，但達日縣處於環境閉塞的高寒缺氧地帶，交通基礎設施薄弱，旅遊季節性非常明顯，且特色旅遊資源缺乏規劃整合，與果洛州的其他縣相比旅遊産品同質化特徵明顯。經營牧家樂、賓館、客棧等旅遊經營收入佔牧民總體收入比例不高。

　　三是綠色減貧內生動力仍需提高。綠色減貧的內生動力不足，主要表現在主動性缺乏和綠色發展意識淡薄等兩個方面。一方面，少部分牧民對扶貧政策和綠色減貧工作認識不到位，缺乏主動性；另一方面，部分牧民思想依然停留在畜牧業上，對於發展市場經濟及外出創業積極性低；部分牧民文化程度較低、思想比較落後，再加上資訊不暢通，脫貧致富思路少、眼界窄；個別牧民因多種原因出現致貧返貧現象。

　　四是綠色減貧保障機制亟待完善。保障機制主要包括生態保護補償和綠色資源資産化資本化等兩個方面。國家重點生態功能區生態保護補償機制已在達日縣實施，但僅依據縣域面積、人口及自然保護區大小等基礎因素，未考慮劃定的生態紅線面積大小、新增生態保護區域及生物多樣性等動態要素，對上下游水流域綜合補償和大氣環境保護補償也未涉及，而且生態保護補償以一般性財政轉移支付為主，橫向財政轉移支付和專項支付非常少，資金來源面窄、補償渠道單一。

　　對策和建議

　　下一步，達日縣要在自力更生的基礎上，充分利用各類資源和優勢，形成綠色減貧合力，大力推進經濟和社會發展，滿足牧民群眾美好生活的需求。

　　首先，進一步加強生態環境建設。以國家實施的三江源生態保護和建設二期工程為基礎，通過對山水林田湖草系統綜合治理和牧區農村環境綜合整治，對退化的草地通過天然恢復、鼠害防治、補播種草、休牧、輪牧、禁牧等有效手段遏制草原進一步退化。進一步協調上級部門落實黨中央脫貧攻堅要求和加大對深度貧困地區的支援力度，配合上級部門出臺服務國家脫貧攻堅戰略的政策措施，並在政策措施中明確為深度貧困地區生態環境治理工程、清潔取暖工程、山水林田湖草綜合整治、農村環境綜合整治等重點項目開闢綠色通道，優先入庫、優先審查、優先批復，引導生態環保各類專項資金向深度貧困地區傾斜。同時，在制定各類重點項目實施方案時，協調上級部門考慮深度貧困地區的財政壓力，不需地方財政進行配套相應資金。

　　其次，進一步加強生態産業體系建設。結合各貧困鄉村實際，宜畜牧業則生態畜牧業，宜旅遊業則生態旅遊業，打造一支可持續綠色減貧的産業體系。一要實現區域化。按照差異化競爭思路，加快發展和壯大“一鄉一品”、“一村一品”，逐步形成具有本地特色的主導産業帶。二要實現精品化。鼓勵和引導貧困鄉村圍繞市場、圍繞效益調整産業結構，提高産品的附加值和競爭力。三要實現規模化。按照市場化運作方式做大産業規模，鼓勵牧戶以草場、牦牛入股的方式組建産銷合作社。四要實現電子化。用好電子商務平臺和網路，做好産品的推介、宣傳和整合，不斷開拓省外或境外市場。通過上述措施，逐步形成産供銷、牧工貿一體化的生態産業鏈，不斷提高産品科技含量和生産效益，帶動村級經濟的發展，從而不斷改善牧民生産和生活條件，增加牧民收入。

　　第三，進一步加強綠色減貧宣傳教育。通過政策宣講、電視及平面廣告等方式，進一步加強生態環境保護政策的宣傳力度，提高幹部和群眾維護生態環境的權利意識；加強綠色減貧産業的宣傳，增強貧困群眾脫貧不返貧的信心；不斷提升參與度，讓廣大貧困牧民群眾自覺參與環境保護，積極獻言獻策，使地方政府制定相關政策時更加科學合理；對村級幹部和能人的教育引導和培訓力度，以綠色減貧為目標，帶領牧民群眾脫貧致富；加大鄉村衛生經費投入，著力解決牧民群眾看病難，防止因病返貧；加強衛生免疫，有效控制常見病、地方病和流行病發生；建設村級文化活動室，為牧民群眾提供學習文化、科技知識的場所，不斷豐富文化生活，助其增長見識轉變傳統觀念。

　　第四，進一步加強綠色減貧保障機制建設。進一步完善和構建生態補償機制，提升綠色減貧效果，結合扶貧脫貧，重點完善以綠色減貧為核心的貧困縣考核機制，促使生態補償資金向貧困人口傾斜，並成立綠色産業扶貧基金保障後續産業發展。探索建立綠色資源定價機制，嘗試建立綠色資産交易平臺，開展綠色資産抵押、質押等金融制度，充分放大綠色減貧效應，提升扶貧脫貧的品質和水準。

　　（注：此文為生態環境部“脫貧攻堅與綠色振興”主題徵文一等獎獲獎作品。作者單位：生態環境部華北核與輻射安全監督站 ）

來源：中國環境報2019年10月14日三版