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專家解讀丨建立跨省流域上下游突發水污染事件聯防聯控機制 防範重大生態環境風險

2020-04-30

2020-04-30
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編者按

  近期,四川、陜西、黑龍江等地接連多起突發水環境事件,其中一些事件造成跨區域污染。當前,我國一些地區已陸續進入汛期,引發突發水污染事件的風險加大。日前,生態環境部、水利部聯合印發《關於建立跨省流域上下游突發水污染事件聯防聯控機制的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),對流域上下游如何開展協作機制和制度建設進行了系統指導。為了進一步做好突發水污染事件防範應對工作,生態環境部組織專家就《指導意見》的重要意義、工作落實要求等內容進行了深入解讀。

  推進流域聯防聯控,防控跨界流域風險

  (中國環境科學研究院 宋永會)

  近年來,我國在突發水環境污染事件風險防控與應急處置方面取得了很大進展。推進流域層面聯防聯控、實現由“應急管理”向“風險管理”轉變,成為當前環境應急管理工作的重點,也對流域綜合管理提出了更高的要求。印發《關於建立跨省流域上下游突發水污染事件聯防聯控機制的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),是落實黨的十九屆四中全會精神、完善應急管理體系、提升治理能力的有力舉措。

  《指導意見》針對近年來跨省流域水污染事件凸顯出來的協作制度不完善、上下游責任不明確、技術基礎保障不到位等問題和難題,提出了建立協作制度、加強研判預警、科學攔污控污、強化信息通報、實施聯合監測、協同污染處置、做好糾紛調處、落實基礎保障8方面意見,對流域上下游協作機制和制度建設進行了系統指導,明確了省級人民政府責任主體,對生態環境、水利等相關部門提出了具體要求,從應急專家組、應急物資、跨省應急預案與應急演練等方面指導落實基礎保障工作。

  下一步,貫徹《指導意見》,推進跨省流域突發水污染事件的聯防聯控,防控水環境風險,關鍵在於抓細抓好落實,各地應重點開展以下幾方面工作。

  一是細化建立跨省流域協作制度。充分借鑒京津冀、長三角地區相關省份在區域協同發展框架下,在跨省水污染事件聯席會議、信息通報、協同處置等方面積累的有益經驗,建立跨省界河流水污染聯防聯控協作框架協議,深化跨省共同預防和處置工作內容,在省級框架協議下,細化落實各相關部門之間聯防聯控責任與具體工作內容。同時,結合《重點流域水生態環境保護“十四五”規劃》,進一步夯實跨省流域污染聯防聯控機制,在規劃中統籌考慮並明確流域上下游、左右岸環境風險管理與環境應急目標、任務和措施。借鑒流域生態補償機制和制度,建立上下游水環境保護獎懲機制,解決跨省流域污染責任認定、損害賠償問題,變“分段治水”為“全域治水”。

  二是加強流域研判預警,做好跨省突發水污染應對準備。近年來,生態環境部在企業突發環境事件風險評估與分級、區域突發環境事件風險評估方法以及應急預案備案管理上,已經形成了較為完善的技術方法和管理體系。落實《指導意見》,各地應結合河湖長制的實施,對可能引發跨省界水污染的高風險企業、高風險區域開展環境風險評估研判,針對高風險區域、環境敏感目標建立監測預警體系,實施汛期、極端天氣及重大活動期間加密監測、提前預警,跨省界上下游可聯合編制流域突發水污染事件應急預案,針對上遊地區提出不同風險源、不同事件情景及可能的影響範圍、影響程度,上下游地區共同商討,科學確定攔污控污處置預案,統籌上下游水資源調配與水環境保護,做好跨省突發水污染事件應對準備工作。

  三是開展跨省流域突發水污染事件處置應急演練,提高聯防聯控實戰能力。京津冀地區在應急聯控機制探索上起步較早,制定了《京津冀水污染突發事件聯防聯控工作方案》,2017年起連續三年開展了京津冀突發水環境事件聯合實戰性演練。2019年廣東與福建兩省共同開展了汀江-韓江跨界流域突發水污染事件應急演練。以上工作為跨省流域突發水污染事件應急演練與處置提供了經驗。上下游省份、地區通過聯合應急演練,能夠有效檢驗跨省界流域上下游聯防聯控機制和相關突發環境事件應急預案的可操作性和有效性,進而加強應急聯動,提升跨省界河流上下游應急力量的快速響應、應急監測、應急處置和協調配合能力。應鼓勵採取衛星遙感、無人船、無人機和機器人等高科技手段和裝備,探索實踐上下游環境應急“一盤棋”的處置思路,為跨省界流域突發水污染事件的妥善處置奠定堅實基礎。

  建立上下游聯防聯控機制,防範重大生態環境風險

  (生態環境部環境規劃院 於方 曹國志 王鯤鵬)

  建立上下游聯防聯控機制,是預防和應對跨省流域突發水污染事件,防範重大生態環境風險的有效保障。黨中央、國務院高度重視跨區域流域環境應急協調聯動機制建設工作。為有效預防和應對跨省流域突發水污染事件、妥善處理糾紛、防範重大生態環境風險,經國務院同意,生態環境部、水利部聯合編制了《關於建立跨省流域上下游突發水污染事件聯防聯控機制的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。《指導意見》明確了流域突發水污染事件中上下游的責任,提出了上下游聯防聯控機制的重點任務,將為有效保障我國流域水生態環境安全發揮重要作用。

  一、我國突發水污染事件形勢嚴峻

  近年來,全國各類突發環境事件中,涉水突發環境事件佔一半以上。隨著風險防控和應急管理力度的逐年加大,突發水污染事件的總體數量呈明顯下降趨勢,但頻次仍然很高。具體有以下特點。

  一是突發水污染事件處置難度高、造成生態環境損害的幾率大。突發水污染事件處置經常面臨地勢險峻、水文條件複雜等狀況,污染物進入水體後難以控制,圍堵攔截、投藥降污等措施難以按照預期發揮作用,可溶性污染物最終大多依靠稀釋達標,油類等不可溶污染物回收效率不足20%,水污染事件應急處置面臨極大挑戰。由於污染物難以控制和清除,水污染事件極易造成生態環境損害。2015年甘肅省西和縣隴星銻業“11‧23”尾礦庫泄漏次生突發環境事件,應急處置歷時67天才達到地表水持續穩定達標,造成部分地區地下水受到影響,257畝農田遭受污染,直接經濟損失達到6120.79萬元;2018年河南淇河污染事件,危及下游丹江口水庫水質和南水北調沿線1.3億人飲水安全。

  二是突發水污染事件多跨界、易引起糾紛。突發水污染事件由於污染物遷移擴散速度快、圍堵攔截困難,經常造成跨界污染。同時由於未建立上下游協商、賠償機制,極易引起糾紛。2018年由於受颱風引起的特大暴雨洪災影響,安徽和江蘇省界新汴河團結閘、新濉河枯河閘全流量泄洪,下游江蘇省洪澤湖溧河洼入湖口附近區域出現養殖魚蟹大面積死亡,引發公眾和媒體廣泛關注。

  二、印發《指導意見》意義重大

  (一)是落實《水污染防治法》等要求的具體舉措。《水污染防治法》要求“有關省、自治區、直轄市人民政府,建立重要江河、湖泊的流域水環境保護聯合協調機制,實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施”;《水污染防治行動計劃》要求“健全跨部門、區域、流域、海域水環境保護議事協調機制”“流域上下游各級政府、各部門之間要加強協調配合、定期會商,實施聯合監測、聯合執法、應急聯動、信息共享”。《指導意見》以有效預防和應對跨省流域突發水污染事件、妥善處理糾紛、防範重大生態環境風險為目標,推動跨省流域上下游加強協作,建立突發水污染事件聯防聯控機制,明確上下游責任和任務,是對《水污染防治法》《水污染防治行動計劃》等的深入貫徹和落實。

  (二)有助於改善水污染事件防控難的現狀。跨省流域水污染事件因涉及不同的行政區域及多層級政府,在政府間未有效建立聯動機制的情況下,存在預警難、通報不及時和協調機制不暢等突出問題。例如,在甘肅省西和縣隴星銻業“11‧23”尾礦庫泄漏次生突發環境事件中,由於上遊未能準確研判預警污染擴散趨勢、未及時向下游通報事件信息,導致下游未及時採取有效的污染攔截措施、未開展充分的應急準備,造成污染範圍不斷擴大並一度威脅到市級集中式飲用水水源地安全。針對以上具體難題,《指導意見》提出了加強研判預警、強化信息通報及相應的細化措施,通過聯合會商,提前做好生態環境風險隱患排查治理、應急物資儲備等工作,明確信息通報責任主體和對象等,能夠有針對性地改善跨省水污染事件防控難的現狀。

  (三)有利於提升水污染事件應對措施的精準度。《指導意見》從事前預防、事中應對、事後管理全過程提出了上下游聯防聯控的重點任務,有助於促進跨界水污染事件制定精準、科學的應對措施。聯合監測、科學攔污控污、協同污染處置等措施已在實踐中被證明對優化事件處置效果有積極作用。例如,在湖南廣東武水河(武江)跨省界“6‧24”銻污染事件、陜西省寧強縣漢中鋅業銅礦排污致嘉陵江四川廣元段鉈污染事件中,上下游通過制定聯合監測方案,統一監測斷面、方法和頻次,開展聯合監測,準確反映污染狀況,為科學制定處置方案提供了科學依據;通過上遊斷源控污、下游快速響應、聯合水利調度等協同處置行動,達到了最優處置效果。

  (四)有助於降低水污染事件可能造成的影響。在跨界水污染事件中,常常由於信息報告不及時、責任不清推諉扯皮等原因貽誤處置先機,造成污染態勢不能及時有效遏制、污染範圍擴大。建立聯動機制,通過強化信息通報、厘清上下游職責、明確責任主體,將協調溝通和信息共享機制化常規化,能夠保障及時有效地開展先期處置,提高跨省應急處置的聯動效果,避免因信息不暢或有關部門互相推諉責任而造成更加嚴重的事件後果。例如,在湖南廣東武水河(武江)跨省界“9‧4”砷污染事件中,韶關市生態環境局在事發後,按照兩市簽訂的《關於建立邊界應急聯動工作機制的協議》,立即向湖南省郴州市生態環境局進行通報,要求採取相應措施,保障過境水質達標。經過湖南、廣東兩省相關部門協調配合,有效遏制了更大的生態環境損害發生。

  (五)有利於及時補償、賠償下游受害區域。在跨省界水污染事件中,下游區域往往是“城門失火殃及池魚”的受害者角色,生態環境、社會經濟等均無端遭受損失。例如,甘肅省西和縣隴星銻業“11‧23”尾礦庫泄漏次生突發環境事件,造成下游陜西省、四川省直接經濟損失上千萬元。根據《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》關於落實生態補償和生態環境損害賠償制度要求,以及中辦和國辦印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》提出的“損害擔責”原則,下游區域不應為上遊污染行為買單。《指導意見》規定了水污染事件引起的跨省級行政區域糾紛的協商原則,明確省級人民政府為協商責任主體,強調採取以資金補償為主的方式解決,有助於下游受害區域及時獲得賠償,妥善化解糾紛。

  三、落實《指導意見》,加快應急能力建設

  (一)編制流域突發水污染事件應急預案。為落實《指導意見》提出的流域突發水污染事件聯防聯控各項要求,上下游相鄰區域應共同開展流域水污染環境風險評估,並協同編制流域突發水污染事件應急預案,成立聯合指揮機構,明確研判預警及應急響應程序,建立快捷、高效的信息報告及通報流程,確定規範、合理的聯合應急監測工作方案,制定科學、可行的污染攔截、控制及處置措施。通過預案編制,將《指導意見》各項要求轉化為可執行、可操作的具體任務和措施,並指定責任部門,促進《指導意見》落地實施。各省也可以按照《指導意見》的思路編制本省跨界流域上下游突發水污染事件聯防聯控工作方案或專項應急預案。

  (二)提高突發水污染事件研判預警能力。在突發水污染事件易發期,各流域生態環境監督管理機構應提前分析研判流域生態環境風險,通過聯合會商或專項會商,及時開展多種情形下的分析研判,及時發佈預警信息。對於跨省流域突發水污染事件,研判預警往往面臨時間緊、不確定性大以及水文條件複雜多變等挑戰,對預測分析技術要求較高。因此,為落實《指導意見》要求,各地應基於環境風險評估對各類可能發生的突發水污染事件情景進行充分模擬預測,做好預警準備。同時鼓勵研究機構加強預測預警技術研究和推廣應用,為突發水污染事件研判預警提供技術支持。

  (三)強化突發水污染事件監測能力。完善水污染監測網絡體系,在流域主要水系的跨界斷面、集中式飲用水水源保護區、高風險河段等重要區域建設自動監測站點,針對區域主要風險物質和易出現超標的重點污染物,增加常規污染物以外的重金屬、有機物等監測項目。提升地市、區縣環境應急監測能力,以地方環境監測中心為重點,配備必要的高精度監測分析設備和便攜式監測分析儀器,定期開展監測人員培訓,滿足突發水污染事件應急監測需求。

  (四)提升突發水污染事件處置水平。總結區域內典型突發水污染事件應急處置經驗,結合地區環境風險特點、水文地勢特點,通過編制或修訂突發水污染事件應急預案,制定多種情景下科學、合理的監測布點方案和應急處置措施實施方案,建設突發水污染事件應急處置技術案例庫,並將技術方法和案例庫納入信息平臺。制定典型重金屬、有機污染物、無機污染物突發水污染事件應急處置操作手冊,明確應急處置的基本流程、職責分工以及不同情景下物理、化學工程措施實施的條件和具體方法。加強規範和引導,分類分階段推動重點區域截流、導流工程建設,全面提升應急處置水平。

  (五)建設區域環境應急物資儲備庫與信息平臺。跨省流域相關區域應根據應急工作需求,共同建設區域應急物資儲備庫,針對區域風險特點,儲備對應類型、適當數量的應急物資。同時通過簽訂協議、會商協商、預案約定等方式,與大型企業合作,建立社會化物資儲備制度,形成靈活、多樣的物資儲備形式。此外,應注重整合區域現有資源,建立信息平臺,共享物資儲備信息,做到物資儲備情況定期更新,物資儲備地點、數量等具體信息實時可查,物資申請調用便捷高效,實現應急物資儲備協同聯動。

  (六)創新突發水污染事件應急處置與損害賠償市場機制。加快推動突發水污染事件環境責任保險制度,探索建立上遊高環境風險企業強制性投保和下游政府為本行政區域的水生態環境質量投保制度,當發生突發水污染事件導致水生態環境受到污染或破壞時,鼓勵保險公司組織專業機構或企業提供應急處置、污染修復、責任認定、損害賠償等技術服務,創新生態環境損害賠償與環境責任保險制度相銜接的制度政策,解決目前生態環境損害賠償制度中賠償資金無法及時用於應急處置的問題,發揮市場運作機制的靈活性,形成應急處置與損害賠償資金閉環,提高應急處置與生態環境損害賠償工作效率。

  落實法律法規要求 建立跨省流域聯防聯控機制

  (河北環境工程學院 曹曉凡)

  行政區域有界,生態環境無界。中國河流湖泊眾多,這些河流、湖泊不僅是中國地理環境的重要組成部分,而且還蘊藏著豐富的自然資源。中國是世界上河流最多的國家之一,有許多源遠流長的大江大河,其中流域面積超過1000平方千米的河流就有1500多條,一旦發生跨省流域突發水污染事件,應急處置難度陡增。跨省流域上下游突發水污染事件聯防聯控機制就是面對生態環境整體性、環境要素流動性的特點,主動克服行政管理的地域性、分割性而進行的制度設計。早在2014年,修訂後的《環境保護法》第20條就規定,國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制,實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。《水污染防治法》第16條和《水法》第17條也是遵循這一原則規定,分別對國家確定的重要江河、湖泊的流域水污染防治規劃和流域綜合規劃、區域綜合規劃作出了詳細規定。

  2001年,國家在太湖流域確立了由原國家環境保護總局牽頭,流域內地方環境保護部門為主,各相關單位配合的污染防治領導小組聯席會議機制。2002年以後,開始在各個流域推廣實行。2011年9月,國務院公佈《太湖流域管理條例》,規定太湖流域實行流域管理和行政區域管理相結合的管理體制,建立健全太湖流域管理協調機制,統籌協調太湖流域管理中的重大事項,其中就有預防和應對跨省流域突發水污染事件,防範重大生態環境風險的詳細規定。2017年,經國務院批准的《重點流域水污染防治規劃(2016-2020年)》明確:健全區域聯動。以全面推行河長制為重要抓手,加強流域上下游、左右岸各級政府、各部門之間協調,探索跨行政區之間的環境保護合作框架,建立定期會商制度和協作應急處置、跨界交叉檢查機制,形成治污合力。積極推進跨界河流水污染突發事件的雙邊協調機制與應急處理能力建設。

  2019年12月27日,十三屆全國人大常委會第十五次會議分組審議了《長江保護法(草案)》。作為一部全面保護長江流域生態環境的法律,同時也是我國首部流域保護法。《長江保護法(草案)》第4條中規定,國家建立長江流域統籌協調機制下的分部門管理體制,長江流域協調機制由國務院建立。這一規定遵循了《環境保護法》第20條規定的原則。

  為深入貫徹落實習近平生態文明思想和全國生態環境保護大會精神,依法推動建立跨省流域上下游突發水污染事件聯防聯控機制,剛剛發佈的《關於建立跨省流域上下游突發水污染事件聯防聯控機制的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)就建立協作制度、加強研判預警、科學攔污控污、強化信息通報、實施聯合監測、協同污染處置、做好糾紛調處、落實基礎保障等八個方面提出了切實可行、詳細具體的指導意見。《指導意見》對於預防和減少跨省流域上下游突發水污染事件的發生,控制、減輕和消除跨省流域上下游突發水污染事件引起的嚴重社會危害,保護人民生命財産安全,維護生態環境安全,具有重要意義。

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