廢物管理貫穿于社會和經濟發展的諸多方面。不恰當的廢物管理會污染水、土壤和空氣，傳播疾病，不僅威脅人的身體健康，還會對生態系統造成破壞。在全球層面，廢物管理也與氣候變化、貧困、糧食和資源安全等全球挑戰緊密相連，是解決人類可持續發展問題的主要切入點之一。

　　國際廢物治理進程

　　為推動廢物管理，1987年聯合國環境署理事會第十四屆會議授權聯合國環境署執行主任召集特設法律和技術專家工作組起草一項《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》。該公約的宗旨是加強世界各國在控制危險廢物越境轉移及其處置方面的國家合作，促進危險廢物以環境無害化方式處理，保護全球環境和人類健康。

　　1992年，在裏約熱內盧召開的聯合國環境與發展會議上通過的旨在對人類造成的環境影響採取綜合行動計劃的《21世紀議程》中的第20章和第21章分別強調了對危險廢物和固體廢物進行環境無害化管理，呼籲各國收集與廢物回收處理相關的數據和資訊，發展並強化國家無害環境技術研究和設計能力，在能力範圍內採取措施將廢物的産生量降到最低限度。

　　2002年，在可持續發展問題世界首腦會議上通過的《約翰內斯堡執行計劃》中，聯合國各成員國重申了《21世紀議程》中提出的關於在其整個生命週期內對化學品進行健全管理以及為人類健康和環境及可持續發展的危險廢物管理承諾，並提出了到2020年最大限度減少對人類健康和環境産生重大不利影響的化學品的生産和使用，並通過技術轉移和資金支援協助發展中國家加強其化學品和危險廢物的健全管理能力。這一計劃被稱為“2020目標”。

　　2015年，第七十屆聯合國發展大會上，聯合國通過的《2030可持續發展議程》呼籲各國立即採取行動，就可持續發展目標而努力。新議程中第34項即強調“可持續的城市發展和管理對於我們人民的生活品質至關重要……減少由城市活動和危害人類健康和環境的化學品所産生的不利影響，包括以對環境無害的方式管理和安全使用化學品，減少廢物，回收廢物和提高水和能源的使用效率”。《2030可持續發展議程》提出的17個可持續發展目標中共有4個目標與化學品和廢物管理相關，從水質、城市廢物管理和可持續生産和消費角度提出了廢物的管理目標。在具體目標12.4中，各成員國又重申了“到2020年，根據商定的國際框架，實現化學品和所有廢物在整個存在週期的無害環境管理”的目標。

　　在2019年舉辦的第四屆聯合國環境大會上，各成員國不僅在往期會議成果的基礎上審議通過了關注廢物管理的《化學品和廢物健全管理》和《廢物的無害環境管理》決議，再次強調了實現“2020目標”的重要性，提出了在一些國家或地區開展“無廢”等創新性廢物管理的倡議，還通過了關於全球塑膠污染的《治理一次性塑膠製品污染》和《海洋塑膠垃圾和微塑膠》決議，以及推動可持續生産與消費的《實現可持續消費和生産的創新途徑》和《促進可持續做法和創新解決辦法以遏制糧食損失和浪費》決議，強調通過轉變消費與生産習慣的方式應對當前嚴峻的塑膠污染和糧食浪費等問題，健全廢物的管理體系。

　　廢物正成為人類社會發展的嚴重挑戰

　　廢物産生量大，大多未得到妥善處理

　　隨著全球經濟的發展，廢物的産生量也在不斷提高，收入的提升和城市化進程的加快是廢物産生量增長的主要原因。每人平均收入水準的提高帶動了對産品和服務的需求，在刺激製造業進一步發展的同時也導致了大量廢物的産生。此外，農村人口向城市遷移所導致的城市體積擴張，不僅使得廢物的收集系統愈加複雜，有限的城市環境容量還使得廢物的處理越來越困難。

　　世界銀行2018年發佈的報告顯示，2016年全球約産生20.1億噸城市固體廢物，其中至少約33%的廢物未能以環境無害化的方式進行處理。據估算，如果保持現有的消費和生産模式，到2030年全球城市廢物年産量將達到25.9億噸，在2016年基礎上增長28.8%；到2050年將達到34億噸，在2016年基礎上增長69.2%。

　　城市固體廢物的組成成分受很多因素影響，如城市經濟水準、地理位置、氣候和能源等。據世界銀行統計，隨著城市人口的增加和發展水準的提高，城市固體廢物中有機物質的比例將有所增加，無機物質的比例相對下降。在國際層面，食品和綠色廢物在城市固體廢物中的佔比最高，約為44%，塑膠、紙張、金屬和玻璃等可回收物的佔比約為42%，其他廢物佔比約為14%（見圖1）。

圖1 全球城市固體廢物佔比

　　在大多數國家中，城市固體廢物的管理通常是由當地政府負責，中央政府主要執行管理監督工作並提供適當的財政補貼。在城市範圍內，固體廢物管理服務通常包括從家庭和商業機構收集廢物，運送到收集點或轉運站，從收集點或轉運站輸送到最終處理或處置場所進行回收和利用處理處置等。然而在廢物産生量持續增長的情況下，如何環保有效地收集並處理廢物對可持續發展帶來了新的難題。

　　自20世紀90年代中期起，由於城市廢物增長量超出了當地廢物回收處理能力上限，義大利那不勒斯和坎帕尼亞地區出現了嚴重的廢物處理危機，所有垃圾填埋場被迫超負荷運轉。2007年底，當地市政工人開始拒收城市廢物，兩個月之後市政府又關閉了附近一個主要垃圾處理廠。據統計，當地街道上散佈著超過110萬噸垃圾，沒有得到回收的廢物被隨意傾倒在道路旁，重金屬、工業廢物、化學品和生活垃圾等在街道上混合焚燒，導致了當地嚴重的土壤和空氣污染。媒體將那不勒斯以東的地區稱為“死亡三角”。為應對此危機，義大利政府制定了包括建造焚燒爐、清除垃圾堆和任命垃圾管理專員等一系列措施。2010年底，歐洲第一個零廢物研究中心在義大利成立。

　　全球廢物治理進展緩慢

　　隨著廢物管理理念的逐步完善和回收處理技術的成熟，全球廢物管理相關倡議和目標中提出的廢物管理需求也從簡單的資訊數據收集發展到行動執行層面，以期能達到可持續的廢物管理的目標。儘管如此，隨著廢物産生量的快速增長，自願性的國際文書和多邊環境條約在執行方面的問題也逐漸暴露出來。《化學品和廢物健全管理》決議中即表明，根據《全球化學品展望報告》《全球和區域廢物管理展望報告》《2018年全球汞評估報告》以及第六期《全球環境展望》報告所反映的化學品和廢物管理現狀、趨勢和挑戰，在2020年實現化學品和所有廢物在整個生命週期的無害環境管理的目標已無法達成。

　　自願性國際文書涵蓋的問題範圍較廣，但為了切合各國不同的社會經濟發展狀況和優先發展目標，在具體管理目標上通常以倡議為主，缺乏實質性的法律約束效力。以《國際化學品管理戰略方針》（以下簡稱為《化管方針》）為例，2016年，對《化管方針》在國家和全球層面進展情況的獨立評估顯示大多數利益相關方表示僅取得了“一些成功”，約14%的利益相關方表示他們不知道成功程度如何。總體而言，利益相關方認為《化管方針》存在部門參與不足、國家聯絡點的能力局限、缺乏衡量進展的工具、為活動籌集的資金有限，以及在非法國際販運等實質性領域進展不夠且不均衡等問題，並表示《化管方針》在解決新出現的政策問題方面的進展速度緩慢、幅度較小且參差不齊。

　　多邊環境條約執行力度較強，但存在管理局限性。目前國際社會上比較重要的關於化學品和廢物的多邊環境條約主要有《巴塞爾公約》《斯德哥爾摩公約》《鹿特丹公約》《水俁公約》和《蒙特利爾議定書》等。在執行成效上，由於不同的環境條約旨在針對具體的化學品和廢物進行管理，所以效果通常較為明顯。以《巴塞爾公約》為例，其針對危險廢物越境轉移的管理已較為完善，因越境轉移過程中的管理或處置不當而造成的重大環境污染事件數量大幅降低。但是，多邊環境條約也存在管理局限性。其一，並非所有國家都批准了這些條約，締約方的數量限制了條約的效力範圍（見圖2）；其二，各國、各界在不同條約上的執行力度也存在差異。由於缺乏資金支援、企業界參與程度較低等問題，《巴塞爾公約》未能在廢物的環境無害化處理上取得理想成果。

圖2 具有法律約束力的多邊環境條約締約方數目（截至2019年4月25日）

　　我國“無廢城市”建設為全球廢物管理注入新動力

　　自1973年保羅•帕爾默首次提出“無廢（zerowaste）”一詞以來，“無廢城市”理念已逐步發展為一種新型的廢物管理理念。在城市層面開展廢物管理是當前全球繼續推進廢物管理可持續發展目標的主要途徑之一。《2030可持續發展議程》中的具體目標11.6即強調通過城市廢物管理等手段，在2030年減少城市人口對環境的每人平均負面影響。目前，部分國家或地區已陸續在“無廢城市”建設方面進行了實踐並取得了一定成果。

　　美國舊金山在2002年宣佈了“到2020年實現零垃圾進入填埋場”的願景。為達成這一目標，舊金山對特定材料的使用實施了嚴格的立法管理，包括禁止在餐飲服務中使用聚苯乙烯泡沫塑膠（2006年），強制性回收建築垃圾（2007年），禁止藥店和超市使用塑膠袋（2009年）和禁止出售塑膠水瓶（2014年）等。為確保禁令的有效實施，舊金山在住宅、企業和學校等地點開展了廣泛的宣傳活動，幫助市民了解適當的廢物處理方法，並通過財政激勵手段鼓勵市民將廢物從混合廢物箱轉移到指定用於回收或堆肥的垃圾箱。針對在城市固體廢物中佔比最高的城市食物垃圾，舊金山推出了美國第一個也是最大的“城市食物垃圾堆肥收集計劃”，將收集的食物垃圾和其他可堆肥材料轉化為供當地農民使用的混合肥料。在此努力下，舊金山在2012年實現了近80%的廢物減量，在美國所有主要城市中比例最高。

　　日本在2000年通過了《迴圈型社會形成推進基本法》，提出通過廢物減量化及資源化等手段降低日本的資源消耗效率，減輕當地環境負擔。自2003年起，日本政府陸續發佈四份《推進迴圈型社會形成基本計劃》，以五年為一個週期推動日本迴圈型社會的建設計劃。在執行上，日本政府每年進行年度廢物管理調查，調查的資訊包括産生的廢物數量以及通過回收、堆肥和焚燒處理的廢物量。該數據庫向地方政府和公眾開放，地方政府使用數據庫資訊不斷評估改進廢物管理流程，公眾和學術組織也可以使用這些數據來評估廢物管理系統的有效性。同時，日本政府也根據地方政府提交的廢物管理計劃向市政當局提供補貼，用以發展和改善當地廢物處理設施。補貼通常覆蓋基礎設施項目成本的1/3，而對於先進設施補貼往往佔項目成本的一半。在日本國家政府和地方政府之間在數據收集和融資等方面有效合作的基礎上，形成了日本高效的固體廢物管理系統，當前日本每年産生的近4400萬噸廢物中僅有1%進入垃圾填埋場。

　　然而從全球廢物管理成效來看，雖然部分發達國家在城市廢物管理方面取得了一定成績，但成果數量較少，未能在世界範圍內得到大面積推廣，廢物管理轉型的痛點還落在法律制度缺失、廢物管理能力有限的發展中國家上。由於各國家或區域的社會經濟發展狀況不同，所以在實現廢物的健全管理方面也面臨著不同趨勢和挑戰。相對而言，發展中國家通常缺乏化學品和廢物的健全管理體系，廢物管理進程也受到經濟發展目標的制約，這些都加大了發展中國家開展有效廢物環境無害化管理的難度。在此情況下，我國提出的“無廢城市”建設計劃將填補發展中國家開展城市廢物管理的空白，有力推動全球廢物管理可持續發展的進程。在第四屆聯合國環境大會上，我國的“無廢城市”建設計劃即獲得了各國的積極響應。

　　目前我國是世界上人口最多、固體廢物産生量最大的國家。生態環境部發佈的數據顯示，2017年，僅我國202個大、中型城市産生的固體廢物數量就達到15.5億噸。在廢物管理方面，我國很早就開始了廢物的減量化和資源化管理，在2009年發佈了《中華人民共和國迴圈經濟促進法》，並在2018年根據我國社會和經濟的發展情況進行了修訂。2018年2月，原環境保護部部長李幹傑在全國環境保護工作會議上首次表示將加快建設“無廢城市”。同年12月，國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》。2019年4月29日，生態環境部公佈了“11＋5”個“無廢城市”建設試點。

　　在管理範圍上，我國“無廢城市”建設計劃更加全面，同時包含了社會源廢物和工業源廢物；在建設目標上，我國“無廢城市”建設計劃不僅將推進我國固體廢物的源頭減量、資源化利用和無害化處置，更將建立起一套“零廢棄物”廢物管理的量化指標體系，形成可複製、可推廣的建設模式，為世界上其他發展中國家提供一個重要的參考樣本。不同於擁有相對成熟完善的廢物管理體系的發達國家或地區，我國的廢物管理體系還留有實踐進步的空間。在總體發展目標上，我國更需兼顧多方面考慮，在推進廢物管理的同時推動我國經濟社會的持續發展。這正是其他發展中國家在施行更為嚴格的廢物管理策略時的首要考慮。我國的“無廢城市”建設將為其他國家提供寶貴的廢物管理轉型經驗。

　　結論與展望

　　國際社會已就“無廢城市”理念及其重要性達成共識。經過多年的發展與實踐，“無廢”的管理理念已逐步完善。在面臨嚴峻廢物管理挑戰的當下，各國已陸續在地區、國家等層面開展了“無廢”管理實踐。在第四屆聯合國環境大會上，國際社會對在國家或地區採取的“無廢”的創新管理舉措給予了大力肯定與讚賞。

　　“無廢城市”建設是實現城市可持續發展的重要途徑。“無廢城市”理念以創新、協調、綠色、開放、共用的新發展理念為引領，強調的是廢物的減量化和迴圈化利用，推行的是可持續的消費與生産觀念。作為一種新型的城市發展模式，“無廢城市”建設將有力助推全球廢物管理的可持續發展。

　　我國“無廢城市”建設計劃旨在建立形成一批可複製、可推廣的“無廢城市”建設示範模式，為下一步推動建設“無廢社會”奠定良好基礎。我國“無廢城市”建設計劃將為其他國家開展廢物管理提供具有實際借鑒價值和意義的廢物管理模式。

　　本文作者：李金惠、卓玥雯

　　（李金惠係清華大學環境學院教授/巴塞爾公約亞太區域中心執行主任；卓玥雯，巴塞爾公約亞太區域中心）