2022年10月30日，十三屆全國人大常委會第三十七次會議表決通過《中華人民共和國黃河保護法》，習近平主席簽署第一二三號中華人民共和國主席令，自2023年4月1日起施行。《黃河保護法》作為一部針對黃河流域的基礎性、綜合性和統領性專門法律，其頒布及施行，使黃河保護治理有了鐵規矩和硬杠杠。

　　制定《黃河保護法》，聚焦黃河流域突出問題，建立一整套充分反映黃河流域特點的法律制度，是把習近平總書記關於黃河流域生態保護和高品質發展重要講話和重要指示批示精神、黨中央決策部署以法律形式予以貫徹落實，轉化為黃河保護治理、高品質發展的國家意志和社會行為準則，是強化黃河流域生態保護和高品質發展重大國家戰略法治保障的迫切需要，是解決黃河流域特殊問題的現實需求，是完善中國特色社會主義生態環境保護法律體系的客觀要求，也是繼《長江保護法》之後對我國江河戰略法治的完善和豐富。學習《黃河保護法》，有以下特點和亮點。

　　一、《黃河保護法》的特點

　　（一）體現從全局高度把握黃河立法

　　黃河流域最大的矛盾是水資源短缺、最大的問題是生態脆弱、最大的威脅是洪水、最大的短板是高品質發展不充分、最大的弱項是民生發展不足，這些問題相互交織，必須從全局和戰略高度出發，站在保護黃河是事關中華民族偉大復興的韆鞦大計高度，通盤考慮、綜合施策，統籌發展和安全、保護和治理關係，協調全局和局部、流域和區域矛盾，處理好當下和長遠的結合，從健全管理體制、完善規劃體系、強化制度措施、嚴格法律責任等方面推動相關問題從法治角度系統解決。

　　（二）突出從流域視野把握黃河立法

　　黃河問題，表像在黃河，根子在流域，必須堅持全流域一盤棋，妥善處理多元訴求，平衡好各方利益，突出流域，強化流域統一規劃、統一治理、統一管理、統一調度。以水為核心（水資源、水生態、水環境、水災害、水文化）、河為紐帶（上中下游、左右岸、河道內外）、流域為基礎（干支流、省區間、行業間），通過立法規範、約束、統籌、協調各方面的關係和對黃河保護治理産生影響的各類行為。

　　（三）聚焦從黃河特點把握黃河立法

　　黃河一直“體弱多病”，既有先天不足的客觀因素，也有後天失養的人為因素，生態環境脆弱、水資源稟賦差、水沙關係不協調，可以説黃河問題在中國乃至世界河流中都極具特殊性。《黃河保護法》堅持問題導向，針對特定區域、突出問題規定特別措施，作出更為特殊的制度安排。如水資源剛性約束制度、完善水沙調控體系、節約用水及對“三區一廊道”特定區域規定的生態保護修復相關制度等，都是針對黃河特點而設計，為黃河量身打造的專門法律制度。

　　（四）與一般法律互為補充、互相支撐

　　現有法律有缺失的，如針對黃河灘區管理、水沙關係協調等黃河特有、全國法律難以涵蓋的，通過《黃河保護法》解決，設計新制度、採取新措施；現有法律針對性不強的，制定符合黃河流域實際、針對性強的制度措施，如水資源剛性約束制度、流域管理機構職責、調水調沙、淤地壩管理、入海備用流路管理等；現有法律制度標準低、法律責任偏軟的，規定更加嚴格的制度措施，採取硬約束、硬制度、硬措施、硬手段，如針對生態保護與修復、違規取用水、水沙調控等行為規定相應的制度。

　　二、《黃河保護法》的亮點

　　《黃河保護法》擴大法律適用範圍，完善管理體制，強化規劃與管控，對加強生態環境保護、推進水資源節約集約利用、保障黃河安瀾無害、促進高品質發展、保護傳承弘揚黃河文化作出針對性規定，加大保障、監督和處罰力度，有許多制度創新和務實管用的舉措，增強黃河保護治理法律制度的系統性、整體性、協同性、時效性，做好與有關法律的銜接，注重發揮法律合力。應該説，《黃河保護法》是在吸取、借鑒《長江保護法》立法技術，總結黃河保護治理經驗的基礎上制定的，是一部流域法、專門法、特別法，其亮點體現在十個方面。

　　（一）確立堅持原則

　　《黃河保護法》第三條明確規定，黃河流域生態保護和高品質發展，堅持中國共産黨的領導，落實重在保護、要在治理的要求，貫徹生態優先、綠色發展，量水而行、節水為重，因地制宜、分類施策，統籌謀劃、協同推進的原則。將“堅持中國共産黨的領導”確認為根本原則，確保了黃河流域法治建設始終沿著正確的政治方向邁進；將“重在保護、要在治理”確定為黃河流域各地區經濟發展必須共同遵守的法律制度。

　　（二）擴大適用範圍

　　《黃河保護法》適用範圍不是自然流域79.5萬平方千米的概念，而是根據黃河流域生態保護和高品質發展需要，擴大了適用範圍，體現了黃河流域的資源、生態、社會、文化屬性，超越傳統流域“水系空間”，而且按照行政區域進行管理，涵蓋黃河干流、支流和湖泊集水區域所涉及的9省72市439個縣級行政區域共132萬平方千米。同時，針對用水還擴充到流域外供水區的相關縣級行政區域，包括甘肅、內蒙古、山西、河南、山東的其他黃河供水區的縣級行政區。

　　（三）統籌頂層設計

　　《黃河保護法》在頂層設計方面下了很大功夫，有重大創新。針對黃河保護治理中面臨的部門分割、地區分割等問題，堅持系統觀念，加強規劃、政策和重大事項的統籌協調，在法律層面有效增強黃河保護治理的系統性、整體性、協同性，按照中央統籌、省負總責、市縣落實的要求通過法律規定了體制機制，有效推進黃河上中下游、左右岸、干支流、部門間推進共同保護、協同治理。

　　一是健全管理體制。《黃河保護法》第四條規定，國家建立黃河流域生態保護和高品質發展統籌協調機制，審議重大政策、重大規劃、重大項目等，協調跨地區跨部門重大事項，督促檢查相關重要工作的落實情況；第五條規定，國務院有關部門按照職責分工，負責生態保護和高品質發展相關工作；第六條對地方各級政府職責按照省負總責、市縣落實的要求作出了規定；第五條第二款規定了流域管理機構的相關職責，從而形成中央統籌協調、部門協同配合、屬地抓好落實、各方銜接有力的管理體制。

　　二是建立協同機制。《黃河保護法》第六條規定，黃河流域相關地方根據需要在地方性法規和地方政府規章制定、規劃編制、監督執法等方面加強協作，協同推進黃河流域生態保護和高品質發展，並要求建立省際河湖長聯席會議制度。同時，在第一百零五條規定建立執法協調機制，對跨行政區域、生態敏感區域以及重大違法案件，依法開展聯合執法，推進行政執法機關與司法機關協同配合。

　　三是完善規劃體系。《黃河保護法》第二十條規定了國家建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐的黃河流域規劃體系，發揮規劃對推進黃河流域生態保護和高品質發展的引領、指導和約束作用，使“1+N+X”規劃體系法治化，並對各規劃之間的關係作出規定。特別是規定了規划水資源論證制度，第二十四條專門規定國民經濟和社會發展規劃、國土空間總體規劃的編制以及重大産業政策的制定，應當與黃河流域水資源條件和防洪要求相適應，並進行科學論證。黃河流域工業、農業、畜牧業、林草業、能源、交通運輸、旅遊、自然資源開發等專項規劃和開發區、新區規劃等，涉及水資源開發利用的，應當進行規划水資源論證。未經論證或者經論證不符合水資源強制性約束控制指標的，規劃審批機關不得批准該規劃。

　　（四）界定管理責任

　　《黃河保護法》以法律形式界定各方權責邊界，是規定各方責任最多的法律之一，直接點出國務院部委13個，還涉及兩個流域管理機構，有84條規定了政府相關責任及其對政府的監督，佔全部122條的68.8%。其中規定國務院職責7處、統籌協調機制4處、國務院部委62處；法律賦予沿黃各省區更多生態建設、環境保護、節約用水和防洪救災等管理職能，實現流域治理權責統一，規定了縣級以上地方人民政府職責82處，其中省級人民政府27處、縣級以上地方人民政府55處，省級人民政府有關部門10處、縣級以上地方人民政府有關部門19處。在具體而系統明確政府責任的同時，規定了地方政府負總責和考核評價制度、對地方政府約談制度、向人大報告制度，增加了對國家工作人員的行政處分規定。

　　同時，《黃河保護法》在規定政府職責的同時，有33處條款對單位和個人包括企業的責任予以規定。如對工業企業選址、建設、取水、用水、運作、排水等各環節都有相關規定。

　　（五）突出重點領域

　　《黃河保護法》不是面面俱到，突出了生態保護與修復、水資源節約集約利用、水沙調控與防洪安全、污染防治、促進高品質發展及黃河文化保護傳承弘揚這六個方面，並專章規定，共71條，佔全部條文的58%。同時，在第二條規定了“本法未作規定的，適用其他有關法律的規定”，從而使黃河保護治理各方面行為都有法可依，形成了與現有法律的互相配合、互為支撐。

　　（六）嚴格保護紅線

　　《黃河保護法》“明令禁止”條款17處，“不得”行為條款10處，“嚴格”控制、限制條款16處，還有剛性約束、強制性、紅線、底線、上線、準入清單、負面清單、淘汰類目錄等條款，都是非常硬性的制度，是不可逾越的紅線。

　　（七）強化流域管理

　　《黃河保護法》第五條規定黃河水利委員會及其所屬管理機構，依法行使流域水行政監督管理職責，為黃河流域統籌協調機制相關工作提供支撐保障。黃河流域生態環境監督管理機構依法開展流域生態環境監督管理相關工作。《黃河保護法》對黃河流域管理機構及其所屬管理單位規定了直接職責20處，強化了黃河水利委員會在全流域防洪、監測、調度、監督等方面的職能，實現對干支流監管“一張網”全覆蓋；加強全流域生態環境執法能力建設，實現對全流域生態環境保護執法“一條線”全暢通。特別是對黃河水利委員會所屬管理機構依法行使流域水行政管理職責予以規定，在國家法律層面還是第一次，進一步提升了流域治理管理的系統性、整體性。

　　（八）夯實支撐基礎

　　《黃河保護法》多個條文規定了建立健全標準體系、調查監測評價、應急機制、資訊共用、科技創新、監測網路、監督管理能力建設等黃河保護治理的基礎制度。同時，法律明確提出要建立的10項制度中，河湖長、水資源剛性約束、淤地壩、強制性用水定額、水沙統一調度等都是要求新設立的制度。

　　（九）健全保障制度

　　《黃河保護法》規定了黃河流域生態保護和高品質發展要建立財政、稅收、金融、價格、基金、生態保護補償等支援政策，要求加強輿論監督、表彰獎勵、政府目標責任考核、執法和社會監督、約談、定期報告等制度措施，進一步完善健全了保障與監督制度。

　　（十）更嚴的法律責任

　　《黃河保護法》貫徹了“要充分體現責任更大更嚴，違法處罰更重更硬”的要求，加大政府責任、加重企業責任，增加國家工作人員的行政處分規定，針對涉及水土流失防治、岸線保護、違法取用水、水沙調控、河湖管理“四亂”等行為，在現有相關法律的基礎上補充和細化有關規定，並大幅提高罰款額度，增加處罰方式，加大處罰力度。

　　一是填補了法律空白。超過強制性用水定額、未按照規定期限實施節水技術改造的、取水單位未安裝線上計量設施或線上計量設施不合格或者運作不正常的、損壞擅自佔用淤地壩等法律責任是《黃河保護法》首次予以規定。

　　二是法律責任更嚴厲。（1）增加對國家工作人員的行政處分規定。（2）法律責任範圍寬。《黃河保護法》中法律責任雖僅13條，但“本法未作規定的，適用其他有關法律的規定。”（3）實行雙罰制行政責任。即單位違法，不僅僅由組織承擔接受罰款的行政處罰，直接負責的主管人員和其他直接責任人員也給予相應罰款的行政處罰或者處分。（4）處罰力度更嚴。水土保持、取用水中違法行為比《水法》《水土保持法》的處罰額度大。違規取用水在法律責任13條中有4條5款。對企業違法行為，在規定的行政責任、民事責任和公益訴訟、刑事責任的基礎上，將行政處罰的上限提升至500萬元。（5）根據《刑法修正案（十一）》，新增4項與黃河流域重點保護區、飲用水水源保護區、野生動物保護、自然保護地保護有關的刑事責任。