編輯提示

　　2026年3月12日，十四屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國生態環境法典》，標誌著美麗中國建設邁入法治化新階段。生態環境法典是我國第二部以“法典”命名的法律，是貫徹落實習近平生態文明思想的重大立法成果，是建設更加完善法治和更高水準法治國家的標誌性立法。為推動對生態環境法典的理解和適用，本刊特邀來自全國人大常委會法工委、人民法院和理論界的資深專家，就生態環境法典的價值功能與重點制度等問題進行深入研究與闡釋，以饗讀者。

施春風，全國人大常委會法制工作委員會立法規劃室主任，法學博士。

　　目次

　　一、關於生態環境法典的定位

　　二、關於生態環境法典的定名

　　三、關於生態環境法典的編纂模式

　　四、關於生態環境法典的編章結構

　　五、關於生態環境法典的主要內容

　　六、結語

　　摘要

　　生態環境法典是貫徹落實習近平生態文明思想的重大立法成果，是建設更加完善法治和更高水準法治國家的標誌性立法。法典編纂過程中，關於法典的定位、定名、編纂模式、編章結構及內容取捨等引發討論，涉及“生態”“環境”“自然資源”等基本概念、立法理念、基本原則等重要制度和學科發展、理論體系構建等長遠發展問題。討論和闡釋法典編纂中的重要問題，對理解好、運用好、傳播好生態環境法典，講好中國民主故事、立法故事，構建中國自主生態環境法學理論體系和話語體系，完善中國特色社會主義法律體系，具有重要意義。

　　關鍵詞

　　生態環境 法典 編纂模式 編章結構

　　2026年3月12日，十四屆全國人民代表大會第四次會議表決通過了《中華人民共和國生態環境法典》（以下簡稱《生態環境法典》），標誌著我國生態環境領域法治化邁入新階段。準確理解為什麼要編纂生態環境法典，為何以“生態環境”命名，以及法典編纂模式、編章邏輯等基礎性問題，是科學理解、正確適用生態環境法典具體規範的邏輯前提。我國選擇編纂生態環境法典，既是對中華優秀傳統生態文化的傳承與發展，也是立足新時代生態文明建設實踐、貫徹習近平生態文明思想的科學抉擇，更是完善中國特色社會主義法律體系的重大舉措，必將為中國自主生態環境法學理論體系、話語體系與知識體系的系統性構建、範式創新與深度發展提供核心引領與根本遵循。

　　一、關於生態環境法典的定位

　　2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，民法典為其他領域立法法典化提供了很好的範例，要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作。2021年10月，習近平總書記在中央人大工作會議上再次強調，要在條件成熟的立法領域繼續開展法典編纂工作。全國人大常委會2021年度立法工作計劃提出，研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。各方面積極推進不同領域的法典化研究，掀起“法典化”研究熱潮。其中，比較有共識的是環境領域的法典編纂。但是，編纂一部什麼樣的法典，從名稱到體例、調整範圍都有不同意見。官方文件也經歷了統一思想、凝聚共識的過程。生態環境法典的編纂是一項系統工程。對生態環境法典的準確定位，直接決定法典編纂的基本原則、價值導向和制度內核，是開展後續各項編纂工作的邏輯前提。只有回答好“編纂一部什麼樣的生態環境法典”這一核心問題，才能為後續的名稱確定、體系搭建、內容取捨、制度銜接劃定清晰方向，從而在根本上保障生態環境法典編纂工作的系統性與科學性。

　　（一）政治定位

　　法典編纂，堅持完整準確全面貫徹落實習近平生態文明思想。以習近平同志為核心的黨中央從中華民族永續發展的高度出發，深刻把握生態文明建設在新時代中國特色社會主義事業中的重要地位和戰略意義，大力推動生態文明理論創新、實踐創新、制度創新，創造性提出一系列新理念新思想新戰略，形成了習近平生態文明思想。習近平生態文明思想系統闡釋了人與自然、保護與發展、環境與民生、國內與國際等關係，集中體現為“十個堅持”，為新時代生態文明建設提供了根本遵循和行動指南。2023年7月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上提出的重大轉變、重大關係等，與“十個堅持”構成了相互聯繫、有機統一的整體。習近平生態文明思想是我們黨不懈探索生態文明建設的理論昇華和實踐結晶，是馬克思主義基本原理同中國生態文明建設實踐相結合、同中華優秀傳統生態文化相結合的重大成果，是以習近平同志為核心的黨中央治國理政實踐創新和理論創新在生態文明建設領域的集中體現。這是生態環境法典編纂的綱與魂。

　　在習近平生態文明思想指引下，2018年憲法修正案規定了“貫徹新發展理念”“生態文明”和“生態文明建設”等有關生態環境保護的內容。黨的十八大以來，我國制定了土壤污染防治法、深海海底區域資源勘探開發法、環境保護稅法、長江保護法、濕地保護法、黃河保護法、青藏高原生態保護法、國家公園法等生態環境保護法律，修改了環境保護法、海洋環境保護法、環境影響評價法、水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環境防治法、防沙治沙法、迴圈經濟促進法、森林法、野生動物保護法、礦産資源法、漁業法等生態環境保護法律。生態環境法律制度與時俱進、完善發展，整體實現“升級換代”，現行有效的30多部生態環境保護法律、100余件行政法規、1000多件地方性法規，以及相關的司法解釋、規章制度、政策措施，為運用法治方式推進生態文明建設提供了保障。新時代的生態環境保護立法，其突出特點是強調經濟發展與生態環境保護相統一，堅持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草沙是生命共同體等理念和精神。同時，綠水青山就是金山銀山的理念已經深入人心，保護生態環境成為全社會共識，人民群眾對生態環境品質的期望更高，希望用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境，呼籲編纂一部全面貫徹、充分體現習近平生態文明思想的法典。

　　（二）功能定位

　　法典編纂，全面總結黨的十八大以來生態文明建設實踐經驗。中國共産黨在領導革命、建設和改革的過程中，就已經把生態環境放在重要位置，探索生態文明建設之路。以毛澤東同志為代表的中國共産黨人著力整治水患、加強水土保持、治理環境污染、號召“綠化祖國”。以鄧小平同志為代表的中國共産黨人堅持以經濟建設為中心和紮實做好人口資源環境工作相統一，把環境保護確立為基本國策。以江澤民同志為代表的中國共産黨人將可持續發展上升為國家戰略，強調環境保護工作是實現經濟社會可持續發展的基礎。以胡錦濤同志為代表的中國共産黨人首次提出生態文明理念，把“建設生態文明”作為全面建設小康社會奮鬥目標的新要求。以習近平同志為核心的黨中央在推進新時代中國特色社會主義偉大事業的歷史進程中，以前所未有的力度抓生態文明建設，謀劃開展了一系列根本性、開創性、長遠性工作。同時，從中華民族永續發展的高度出發，深刻把握生態文明建設在新時代中國特色社會主義事業中的重要地位和戰略意義，大力推動生態文明理論創新、實踐創新、制度創新，形成習近平生態文明思想。舉世矚目的生態文明實踐孕育著新理念新思想新戰略，以其世界觀、方法論深化生態文明體制改革，形成了生態環境保護督察、自然資源離任審計、主體功能區制度、自然資源資産産權制度和管理制度、生態環境分區管控制度、生態保護紅線制度、生態保護補償制度、碳排放總量和強度控制制度等重要制度。其中具有代表性的成果包括污染防治攻堅戰取得新成效；構建以國家公園為主體的自然保護地體系，宣佈成立五個國家公園；“三北”工程攻堅戰取得階段性成效，重點治理區實現從“沙進人退”到“綠進沙退”的歷史性轉變；推進大規模國土綠化行動，我國已成為全球森林資源增長最快最多的國家；著力推動減污降碳協同增效，我國已建成全球規模最大的碳排放權交易市場。同時，我國把“美麗中國”納入社會主義現代化強國目標，把“生態文明建設”納入“五位一體”總體佈局，把“人與自然和諧共生”納入新時代堅持和發展中國特色社會基本方略，把“綠色發展”納入新發展理念，開創了生態文明建設新境界。成績有目共睹，但是，當前我國經濟社會發展已進入加快綠色化、低碳化的高品質發展階段，生態文明建設仍然處於壓力疊加、負重前行的關鍵期。

　　習近平總書記提出，要強化法治保障。統籌推進生態環境、資源能源等領域相關法律制定修訂，以良法保障善治。中央要求、實踐需要、時代呼籲，通過完善立法，系統總結黨的十八大以來生態文明建設理論、制度、實踐成果，在法律上予以確認、鞏固，並指引和規範進一步深化改革發展，確保生態文明建設始終沿著正確方向前進。

　　（三）體系定位

　　法典編纂，完善中國特色社會主義法律體系，推進構建中國自主生態環境法學理論體系和話語體系。中國特色社會主義法律體系是中國共産黨領導人民在改革開放和建設現代化國家過程中的偉大創造，其歷程和成就在世界立法史上前所未有。黨的十七大宣佈中國特色社會主義法律體系基本形成，提出要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。2011年3月，十一屆全國人大四次會議正式宣佈中國特色社會主義法律體系已經形成。黨的十八大、十九大、二十大對完善中國特色社會主義法律體系，以良法促進發展、保障善治作出重要部署。2021年10月13日，習近平總書記在中央人大工作會議上指出，時代在進步，實踐在發展，不斷對法律體系建設提出新需求，法律體系必須與時俱進加以完善。隨著經濟社會發展特別是生態文明建設的推進，法律體系的部門劃分一直存在不同意見，“生態環境法”常被提起。法典編纂的重要目的之一就是要完善中國特色社會主義法律體系，使法律體系更加科學完備、統一權威。生態環境法典的施行，將廢止10部法律並構建起以生態環境法典為統領，以生態保護、能源節約與綠色低碳轉型、應對氣候變化、迴圈經濟等領域的相關單行法為補充的生態環境法律體系，這是完善中國特色社會主義法律體系的標誌性成果。同時，以生態環境法典出臺為契機，增設“生態環境法”獨立法律部門。

　　從開啟改革開放到全面深化改革、系統推進改革的新時代，黨的全部理論和實踐的主題是堅持和發展中國特色社會主義。當前，我國正在經歷有史以來最為廣泛而深刻的社會變革，正在推進中國式現代化這一人類歷史上非常宏大而獨特的實踐創新。這種實踐創新在生態文明建設領域具有生動的體現，為生態環境法學理論創新、制度創新注入強大動力、明確發展方向、提供根本保障。2021年12月6日，習近平總書記在十九屆中央政治局第三十五次集體學習時指出，要加強對我國法治的原創性概念、判斷、範疇、理論的研究，加強中國特色法學學科體系、學術體系、話語體系建設。實踐中，現代生態環境治理體系的構建，已經反映出當前生態環境法治發展的“時代的理論思維”，並在生態環境法學學科發展、人才培養等方面展現出新的發展趨勢。如何進一步將生態文明理念、政策話語轉化為法學理論話語，是值得深思並加快推進的時代任務。放眼世界範圍內，在生態環境方面編纂法典的國家並不多，其法典的覆蓋面、體量、影響力均無法與我國的生態環境法典相比。法典編纂本身就是我國生態環境保護實踐與法治發展、理論創新相互促進的産物，這既是構建具有中國特色的生態環境法律理論體系和話語體系的重要契機，也是中國自主生態環境法學理論體系和話語體系不斷形成的必然需要，必將進一步推動實踐與理論認知的深刻變化，並推動習近平生態文明思想的國際化傳播。對此，生態環境法典總則編專門規定國家積極闡釋中國特色生態環境法治理念、主張和成功實踐。

　　二、關於生態環境法典的定名

　　在編制全國人大常委會立法規劃時，法典名稱是“環境法典”還是“生態環境法典”尚未確定。有些專家提出以“生態環境法典”命名的建議，也有的專家提出以“環境法典”命名的建議。黨的二十屆三中全會明確提出“編纂生態環境法典”。為何選擇“生態環境法典”，而不是“環境法典”，這是統籌考慮法典的政治價值、法治價值和文化價值的結果。同時，“生態環境”名稱的使用也具有鮮明的中國特色。

　　（一）國外生態環境類法典各具特色

　　目前，世界範圍內在生態環境領域專門編纂法典的國家並不多，有環境法典也有生態法典或者資源環境法典，多聚焦于解決環境危機、促進可持續發展，但在名稱、邏輯結構、編纂模式等方面又存在顯著差異，例如法國、瑞典、義大利、菲律賓、愛沙尼亞的環境法典或者環境保護法典，獨立國家聯合體生態示範法典和哈薩克的生態法典，哥倫比亞的可再生自然資源和環境保護法典，柬埔寨的環境與自然資源法典等。另外，有兩個國家的法典編纂也具有代表性、影響力，德國環境法典（專家委員會草案）採取潘德克頓體系，強調實質性編纂但尚未成功；俄羅斯生態法典（草案）也尚未出臺。這些法典既有全面編纂，也有適度編纂；有實質編纂，也有形式編纂；還有的被稱為“非實質意義上的法典”。

　　另一角度看，根據國際貨幣基金組織（IMF）2025年4月發佈的《世界經濟展望》及世界銀行公開數據，美國、中國、德國、日本、印度、英國、法國、義大利、加拿大、巴西為GDP排名前十的國家。但是，上述國家中只有少數國家編纂有生態環境相關法典，且沒有類似我國“生態環境”概念下的法典。

　　從更深層次看，與西方發達國家的發展路徑不同，我國具有工業化與後工業化雙重社會轉型的特殊背景，生態環境法律既需規範資源、環境、生態等領域的傳統環境損害，又面臨著氣候、生物、能源、土壤、地質等領域的現代環境風險。可以説，尚沒有涵蓋上述全部內容的、成熟的法典編纂經驗可以借鑒。這一客觀情況也要求我們立足中國國情，制定適合我國法律體系和實際需要的生態環境法典，構建具有中國特色的生態環境法律理論體系和話語體系。

　　（二）“生態環境”概念的科學性和合理性

　　在理論研究中，存在“生態”“環境”“資源環境”等近似概念。“生態環境”則是在中國生態保護和環境治理中具有特有含義的詞語。國內運用“生態環境”這一表述的起源至少可追溯至20世紀50年代。20世紀80年代前後，少數學者在發表的論文中開始使用“生態環境”的概念。1981年，第五屆全國人民代表大會第四次會議關於開展全民義務植樹運動的決議中提出“植樹造林，綠化祖國，是建設社會主義，造福子孫後代的偉大事業，是治理山河，維護和改善生態環境的一項重大戰略措施”。這也是可查到的“生態環境”一詞最早出現在法律文件中。1982年，第五屆全國人民代表大會第五次會議討論憲法草案時，時任全國人大常委、中國科學院院士黃秉維針對草案中“保護生態平衡”的表述提出質疑，建議改為“保護生態環境”，旨在強調對“生態系統與環境”的整體性保護。這一建議被憲法修改委員會採納，“生態環境”這一表述被寫入憲法並沿用至今，即《憲法》第26條規定的“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”此後，關於“生態環境”的概念理解引起了一些討論。有的觀點從語義邏輯提出“生態環境”這一表述將生態、環境作為並列成分，帶來譯文及理解的分歧；有的觀點批評該術語導致概念混淆。2005年，錢正英、沈國舫、劉昌明三位院士聯名向有關領導報送了《建議逐步改正“生態環境建設”一詞的提法》一文。全國科學技術名詞審定委員會對該文組織討論，出現不同意見。也有觀點指出“生態”“環境”並列使用是正當的，“生態環境”一詞在國外也有使用，有些書籍名稱中即使用了“ecological environment”的表述。在這些討論中，一些意見提出“生態環境”突破了傳統“環境”概念的局限，強調生態系統的整體性與關聯性，為我國生態環境治理提供了概念工具，其至少包括三重含義：和諧的生態關係、完整的生態系統和良好的生活環境。“生態環境”這一詞語或者説其特有內涵是應運而生的，對“生態環境”一詞具有特有內涵的理解逐漸成為主流。

　　基於對基礎概念的內涵外延的認識變化，有觀點提出，生態環境法典的編纂必須克服狹隘的“環境”，應當尊重自然的內在價值，遵循自然規律和生態規律。有觀點提出，在生態環境法典語境下，“環境污染”的概念需要突破傳統人類中心主義的認知局限，將生態系統的整體性、環境風險的累積性以及代際公平考慮進來。還有觀點指出，“生態環境”這一概念是集歷史性、學科性和實踐性于一身，具有現代化意義的法學概念，是現代環境觀的體現，是法典化過程不可或缺的理論支撐。通過編纂生態環境法典過程中對有關概念的辨析，各方面已經普遍重視起“生態環境”這一表述在實踐中的獨特優勢，我國理論界和實務界對“生態環境”概念的理解不斷深化。

　　（三）體現中國生態環境理論與話語體系的原創性價值

　　20世紀30年代到20世紀60年代，以“世界八大環境公害”為代表的環境污染事件頻發，嚴重影響人民群眾的身心健康。西方發達國家多走“先污染後治理”的發展道路。我國則走出了一條不同於西方的、人與自然和諧共生的現代化發展道路。在此背景下，“生態環境”一詞在我國被賦予了獨特的理論價值，這與中華優秀傳統文化息息相關。

　　1.根植于中華優秀傳統文化

　　在我國，“生態環境”概念根植于中華優秀傳統生態文化。習近平總書記指出，我們中華文明傳承五千多年，積澱了豐富的生態智慧。“天人合一”“道法自然”的哲理思想，“勸君莫打三春鳥，兒在巢中望母歸”的經典詩句，“一粥一飯，當思來處不易；半絲半縷，恒念物力維艱”的治家格言，這些質樸睿智的自然觀，至今仍給人以深刻警示和啟迪。我國自古就形成了豐富的生態智慧和文化傳統，尊重自然、熱愛自然是中華民族數千年生生不息的重要原因，倡導“天人合一”思想是中華文明的鮮明特色和重要標識。中華文明是以農耕文明為主體的文明形態，天然蘊含著順天時、量地利、取用有度等生態智慧，並且是延續不斷、不斷發展的。《史記·五帝本紀》載黃帝提出“節用水火材物”，其中已有“節約資源”的思想萌芽。《周禮》中有“山虞掌山林之政令，物為之厲而為之守禁”“林衡掌巡林麓之禁令，而平其守”，設有專門的管理人員以保護生態環境與自然資源。《呂氏春秋》中有“竭澤而漁，豈不獲得？而明年無魚；焚藪而田，豈不獲得？而明年無獸”，表現了關於維護生態平衡，實現可持續利用的思考。同時，還涌現出一批具有代表性的人物、思想，如老子提出無為而治、順應自然；孔子提出“子釣而不綱，弋不射宿”；孟子提出“不違農時，谷不可勝食也；數罟不入洿池，魚鱉不可勝食也”；荀子提出“草木榮華滋碩之時則斧斤不入山林，不夭其生，不絕其長也”等等，匯聚成了中華民族的生態哲理。宋代張載提出“儒者則因明致誠，因誠致明，故天人合一”，認為萬事萬物間是相互影響的，提出“故天地之塞，吾其體；天地之帥，吾其性。民吾同胞，物吾與也”。“天人合一”中的“天”具有豐富內涵，包括外在的自然及無形的自然規律，核心理念是人由自然所生，依附於自然，所以人需要遵守自然法則。

　　在我國，“生態環境”概念根植于中華優秀傳統法律文化。對生態環境的保護不僅體現在我國的傳統生態哲理思想方面，在我國古代立法上同樣有直接、明確的規定。《逸周書·卷四·大聚解》記載的“禹禁”和《説苑·指武》記載的“伐崇令”，都是保護生態環境的君王命令。《秦律十八種·田律》記載，“春二月，毋敢伐材木山林及雍堤水……”。《漢·二年律令》規定，春夏時“毋毒魚”，以守生態平衡之道。還有不少規定直接明確了刑罰，如《唐律疏議·雜律》的“延燒林木者，流二千里”；《大明律》的“延燒林木者，杖一百，流三千里……”。在這些生態環境立法中，保護對象涵蓋了水土、山林澤湖、鳥獸蟲魚等等，既包括野生動植物，也包括土地、礦産等自然要素，處理的是人與自然雙向的、互動的關係。

　　2.從根本上不同於西方環境理論

　　客觀上講，西方發達國家在生態環境和工業社會發展方面積累了較多經驗，並形成了一系列理論。然而，這些理論建立在“先污染後治理”的路徑下，通過市場與技術革新來推動環境治理與發展轉型。這一發展理論過於強調物質財富積累，經濟社會發展與生態環境保護容易成為非此即彼的“零和關係”。在理論發展中，關於人與自然的關係，産生了人類中心主義和生態中心主義這兩種生態觀的衝突。部分西方學者秉持人類中心主義，主張一切應當以人類的利益為出發點，追求對人的“有用”性，加劇了對自然資源的破壞，乃至威脅人類健康與發展。部分西方學者秉持生態中心主義，提倡人在地球上並不具有特殊地位。我國沒有走西方“先污染後治理”的老路，也沒有採用西方人與自然非此即彼的環境觀，而是根植于中華優秀傳統生態文化，堅持人與自然生命共同體的新型生態倫理觀，強調人類必須敬畏自然、尊重自然、順應自然、保護自然，彰顯了新的發展內涵，也是對西方以資本為中心、先污染後治理的發展道路的批判，實現了對西方環境理論的超越。

　　基於我國傳統生態文化、哲學文化，生態環境保護的標識性內容是“天人合一”，最樸素的認知是“養之有道，取之有時”“取之有度，用之有節”。“生態環境”一詞孕育于中華優秀傳統生態文化，並不斷發展，它所産生的文化環境、理論環境、政策環境與西方的環境觀有本質的區別，是我國特有的概念，具有原創性的價值。在我國談生態環境，離不開綠水青山就是金山銀山的重要理念、良好生態環境是最普惠的民生福祉的宗旨要求、綠色發展的新發展理念的戰略路徑、統籌山水林田湖草沙系統治理的系統觀念等；依靠的是把建設美麗中國轉化為全體人民自覺行動的社會力量，是共謀全球生態文明建設之路的全球倡議。“生態環境”這一概念投射到立法層面，突出了從單一污染防治向生態系統整體保護的轉變，呈現出兩個顯著特徵：一是內涵的包容性，既涵蓋傳統的環境要素污染防治，也包括生態系統保護、物種保護、綠色低碳、迴圈經濟等；二是治理的系統性，強調生態保護與污染防治協同推進，體現山水林田湖草沙一體化保護。這一具有中國特色的標識性概念、話語和制度已經深入人心，並被廣泛應用。

　　（四）中央有關文件和相關法律已廣泛使用“生態環境”概念

　　1981年《中共中央、國務院關於保護森林發展林業若干問題的決定》提出“自然生態環境進一步惡化”，1982年12月批准通過的《國民經濟和社會發展第六個五年計劃》提出“管理好我國的環境，合理地開發和利用自然資源，保持良好的生態環境，是社會主義現代化建設的一項重要任務”。1983年，第二次全國環境保護會議將環境保護確立為基本國策，在會議文件中頻繁使用“生態環境”這一表述。1998年，國務院發佈《全國生態環境建設規劃》。2000年，國務院印發《全國生態環境保護綱要》。

　　1.黨中央有關文件對“生態環境”概念的使用。1992年黨的十四大報告提出，“要增強全民族的環境意識，保護和合理利用土地、礦藏、森林、水等自然資源，努力改善生態環境。”2002年黨的十六大報告提出“堅持計劃生育、保護環境和保護資源的基本國策”。2007年黨的十七大報告提出“加強能源資源節約和生態環境保護，增強可持續發展能力”。2012年黨的十八大報告將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體佈局，提出“加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”。2017年黨的十九大報告提出“堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度”。2022年黨的二十大報告進一步提出“持續深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰”“統籌水資源、水環境、水生態治理”，將生態環境治理的系統性、整體性、協同性提升至新高度。2024年黨的二十屆三中全會對深化生態文明體制改革作出戰略部署，全會通過《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，明確提出“編纂生態環境法典”。

　　2.有關法律對“生態環境”概念的使用。在憲法指引下，我國形成了多層次的生態環境保護法律規範體系。1989年環境保護法將“保護和改善生活環境與生態環境”作為立法目的，規定“開發利用自然資源，必須採取措施保護生態環境”，並設“保護和改善環境”專章，體現生態環境治理的系統思維。1984年水污染防治法、1985年草原法、1986年漁業法、1987年大氣污染防治法、1988年水法、1993年農業法、1996年煤炭法等均對“保護和改善生態環境”相關內容作了規定。這一階段，上述立法基本是採用憲法的表述。1999年修訂海洋環境保護法，同時使用“不得造成海洋生態環境破壞”“避免對海洋生態系統造成危害”“對海洋污染損害的環境保護工作”等概念。2002年修訂農業法使用了“防止造成環境污染和生態破壞”“保護農業生態環境”“排放廢水、廢氣和固體廢棄物造成農業生態環境污染事故的”等表述。黨的十八大以來，開始注意區分不同的概念表述。2015年國家安全法規定，“國家完善生態環境保護制度體系，加大生態建設和環境保護力度，劃定生態保護紅線，強化生態風險的預警和防控，妥善處置突發環境事件，保障人民賴以生存發展的大氣、水、土壤等自然環境和條件不受威脅和破壞，促進人與自然和諧發展。”2020年民法典規定，“民事主體從事民事活動，應當有利於節約資源、保護生態環境。”2021年長江保護法專章規定“生態環境修復”；濕地保護法使用“加強濕地污染防治”“生態保護”“造成生態環境損害”等表述。2022年黃河保護法中專章規定“生態保護與修復”“水資源節約集約利用”“污染防治”。2023年青藏高原生態保護法中使用“污染青藏高原環境、破壞青藏高原生態”的表述。2025年國家公園法使用“破壞自然資源或者污染環境、破壞生態”的表述。

　　（五）法典定位決定以具有豐富內涵和標識性的概念命名

　　法典旨在貫徹落實習近平生態文明思想，全面總結黨的十八大以來生態文明建設理論、制度、實踐成果，彰顯並推動具有中國特色的理論體系和話語體系。有學者提出，法典編纂應當具有完備的形式與實質，包括外在的編章結構、規範表達，內在的法律精神、價值追求。“生態環境”的表述孕育于中華優秀傳統生態文化，是在我國發展道路和生態環境理念、制度和實踐中不斷深化的具有特定含義的概念，與法典的定位和立法精神、價值追求相一致，更好地詮釋了中國特色的生態環境法學理論與話語體系。相應地，法典的命名以及內容構成均回應了立足中華優秀傳統生態文化與新時代新思想新戰略的實踐需要，也明確並進一步發展了“生態環境”一詞的概念內涵。

　　三、關於生態環境法典的編纂模式

　　從法典編纂的定位、定名可以清晰看到，“生態環境”的內涵是超出傳統的“環境污染”這一范疇的，其內容包括污染防治、生態保護、綠色低碳發展等多個方面，涉及30余部現行有效的法律。討論生態環境法典的編纂模式，與環境法法典化的研究一脈相承。

　　（一）確定適度法典化的編纂路徑

　　回顧生態環境領域的法典化研究，關於環境法是否應當法典化和法典化時機是否成熟曾引發過一些爭鳴，曾有研究提出動態的適度法典化、適度法典化等觀點。有些意見提出，我國的生態環境理念和生態環境法律制度體系還處於快速發展甚至轉型階段，編纂法典需要與單行法律並存，併為將來的發展留出制度空間。有觀點認為，環境法融合了公法與私法、實體法與程式法、管理性規範與裁判性規範等，對法典編纂提出更高要求。

　　啟動生態環境法典編纂後，在環境法典的研究基礎上，各方面很快就形成了“適度法典化”的共識。與此前不同的是，在習近平生態文明思想的指引下，生態文明建設理念與經驗成果、生態環境立法都已發生了新的躍升。但是，生態環境法典的法律屬性以及立法的開放性需求並沒有發生根本變化，所以更多的研究仍然傾向於選擇“適度法典化”的路徑。客觀上，傳統的環境法、生態法、自然資源法等涉及的各類法律規範和法律關係各有側重，編纂生態環境法典將相關法律全部納入法典，難度過大。以生態環境法典的目標和宗旨為指引，聚焦生態環境的核心要義，有些法律要全部納入，有些法律只需要擇其要旨要則，有些法律只需要選取其中與生態環境緊密相關的一部分。法典化的核心是法律規範的體系化，並非法律的彙編，不能一味求大求全。因此，從法律體系化及其可行性、操作性的技術路徑出發，“適度法典化”成為生態環境法典編纂的路徑選擇。

　　（二）如何落實適度法典化的要求

　　適度法典化是對已有生態環境法律進行一定程度的法典化，以統籌理論與實踐之間的關係。關於如何落實適度法典化，在理論研究中有諸多方案，卻少有整體設計，特別是具有操作性、實踐性的方案。首先需要處理的問題是，適度法典化應對現行法律作出何種安排。《關於〈中華人民共和國生態環境法典（草案）〉的説明》明確提出，將生態環境法典編纂涉及的現行法律分三類情況分別處理。

　　1.第一類情況。與民法典類似，生態環境法典的編纂將廢止一部分法律，以更好地實現法律體系化的編纂目標。《生態環境法典》第1242條明確規定，廢止環境保護法等10部法律。然而，這10部法律在法典編纂中並沒有採取簡單納入的“一刀切”方式，而是實事求是、區別情況處理：對環境保護法，進行“升級換代”；對環境影響評價法，與時俱進，進行完善發展；統籌大氣、水、土壤等環境要素，總結提煉共性問題，對大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環境防治法、噪聲污染防治法、放射性污染防治法進行整合、歸併或者銜接處理；對海洋環境保護法進行分拆優化；對清潔生産促進法，對標經濟社會高品質發展階段綠色化、低碳化的新要求予以廢止。

　　2.第二類情況。將現行有關流域、區域、自然資源、物種等生態要素、生態系統方面和迴圈經濟、節約能源等方面的法律制度規範，擇其要旨要則納入或者體現到生態環境法典之中。相關的現行法律有20余部，生態環境法典編纂出臺後繼續保留。這是法典編纂過程中的一個難點，譬如對何為“要旨要則”就出現過不同的討論。以生態保護編涉及的內容為例，這部分內容涉及相關立法項目多，涉及面相對較廣，其難點是如何提煉一般規則，真正實現提升法律系統性、協同性、實效性的目標。在此主要包括三個方面的基本考慮。一是基於現有的法律規定，結合實踐中的成熟經驗，提煉出一般規則，如生態保護的基本原則、生態保護的基本制度等方面的內容，解決立法中可能存在的重復或者衝突問題。二是加強保護生態系統功能，考慮到現有的相關立法多是既包括生態保護的內容，也包括資源合理利用和行政管理的內容，因而宜將有關生態系統保護的內容整合納入法典，實現由單一要素保護向生態系統保護的轉變。三是根據生態環境保護的內在需求，在涉及生態文明法治建設的重要方面進行制度創設，如自然保護地、生態修復等領域有所創新。由此，總體上做好與相關法律的統籌協調，並保持一定的開放性、相容性。

　　3.第三類情況。適當考慮應對氣候變化、碳達峰碳中和、綠色低碳發展等方面的法治需求，立足當下，謀劃長遠。2009年8月，十一屆全國人大常委會第十次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關於積極應對氣候變化的決議》，這是應對氣候變化領域的有關法律問題和重大問題的決定，尚未制定專門法律。生態環境法典宜作出一些原則性、引領性規定，為今後相關法律制度建設和實踐發展確定原則、奠定基礎、留有空間，以體現法典的時代性、前瞻性。此類情況主要是彌補立法空白，不僅是在法典綠色低碳發展編，污染防治、生態保護領域都有相似情況，如生態保護編中的荒漠生態系統保護，也屬於全新的制度安排。

　　（三）處理好生態環境法典與其他法律的關係

　　生態環境法典系統整合了現有的30多部生態環境類法律，且有20余部法律將與生態環境法典同時適用。按照立法法的規定，除憲法具有特殊地位外，其他由全國人大或者其常委會通過的法律之間並沒有“上位法與下位法”效力“高低”之分。如何處理生態環境法典與其他法律的關係是生態環境法典編纂必須回答的一個重要問題。

　　1.立法法關於法律適用關係的規定。根據《立法法》第10條規定，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。《立法法》第103條規定，同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。新法優於舊法、特別法優於一般法似不能解決所有的法律衝突問題。《立法法》第105條規定，法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。立法法為法律適用衝突提供了基本制度供給。

　　為減少法律的適用衝突，在具體工作中，按照《立法法》第64條的規定，法律草案與其他法律相關規定不一致的，提案人應當予以説明並提出處理意見，必要時應當同時提出修改或者廢止其他法律相關規定的議案。也就是説，這個問題可以在制定新法的過程中予以處理、作出規定。比如有的法律中規定有“法律另有規定的，從其規定”，即是一種銜接處理。

　　2.處理生態環境法典與其他法律關係的創新性實踐。處理生態環境法典與現行法律的關係，沒有先例可循，不能簡單地以一般法與特別法的關係或者新法與舊法的關係來處理。當然，生態環境法典與生態環境領域的現行有傚法律也不存在上位法與下位法的關係。為妥善處理生態環境法典與現行法律的關係，生態環境法典法律責任和附則編中作了專門規定，即其他法律對生態保護、綠色低碳發展等生態環境保護相關活動有具體或者進一步規定的，適用其他法律規定。這是在立法法規定下，作出的一種創新性的制度安排，是立法技術的創新實踐。這一規定既處理了當下生態環境法典與現行有傚法律的關係，也處理了生態環境法典與將來立法修法的關係。一方面，生態環境法典通過廢止、修改一批法律，確保法律體系的統一，維護生態環境法典統領性法律的地位，避免存在與生態環境法典相抵觸的生態環境保護法律規範。另一方面，生態環境法典保持適度的開放性，有利於維護法典的穩定性，為將來的實踐發展、法律制定修改留出空間，在確保與生態環境法典規定的基本原則精神相一致的前提下，可以作出具體或者進一步的規定，以滿足實踐發展的需要。

　　四、關於生態環境法典的編章結構

　　生態環境法典編纂是對我國現有的生態環境法律制度和有關規範進行的系統整合、編訂纂修、整合昇華，具體實施層面要解決的首要問題是如何分編佈局。在生態環境法典編纂過程中，有幾個問題曾作過專門討論。

　　（一）將“生態保護”納入法典作為專門一編

　　研究編纂“生態環境法典”還是“環境法典”，從立法技術和規範上，討論較多的主要是“生態保護”的存留問題。厘清生態保護規範的內涵及其與法典其他部分之間的內在關係，是明確“生態保護”應否“入典”的前提。“生態環境”的定位、定名已經解釋了這一問題，進一步看，生態保護入典意義重大。

　　1.將生態保護納入生態環境法典，是傳承中華優秀傳統文化中的生態智慧，總結新時代生態文明建設成就的重要體現。中華文明傳承五千多年，積澱了豐富的生態智慧。以習近平同志為核心的黨中央從中華民族永續發展的高度出發，深刻把握生態文明建設在新時代中國特色社會主義事業中的重要地位和戰略意義，吸收馬克思主義理論和中國古代“天人合一、道法自然”的生態智慧，提出一系列新理念新思想新戰略。我們拋棄西方傳統工業化創造物質財富的方式，把“生態文明”納入中國特色社會主義總體佈局，創造了中國式現代化新道路，創造了人類文明新形態。從“山水林田湖”到“山水林田湖草沙冰”，生態環境保護的範疇在不斷拓展，生態保護與污染防治、綠色發展等共同成編，這是貫徹習近平生態文明思想、習近平法治思想和黨中央戰略部署，總結新時代生態文明建設實踐經驗和立法經驗的重要舉措。

　　2.將生態保護納入生態環境法典，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、以高品質生態環境支撐高品質發展的重要舉措。生態興則文明興，生態衰則文明衰。2015年《中共中央、國務院關於加快推進生態文明建設的意見》對保護和修復自然生態系統、全面推進污染防治、積極應對氣候變化等作出部署安排，加大自然生態系統和環境保護力度，切實改善生態環境品質。天更藍、地更綠、水更清，是生態系統保護和污染防治的共同價值追求，兩者不可分割。

　　3.將生態保護納入生態環境法典並單獨成編，是確保高品質發展綠色底色的重要保障和客觀需要。將生態保護納入生態環境法典是全面推進美麗中國建設，滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要的客觀要求。習近平總書記在2023年7月召開的全國生態環境保護大會上指出，我國資源壓力較大、環境容量有限、生態系統脆弱的國情沒有改變，環保歷史欠賬尚未還清，生態環境品質穩中向好的基礎還不牢固。習近平總書記深刻闡述了新征程繼續推進生態文明建設需要處理好的五個重大關係，其中排在首位的就是“高品質發展和高水準保護的關係”。扭轉環境惡化、提高環境品質，是廣大人民群眾的熱切期盼。在習近平生態文明思想的指引下，深刻領會處理人與自然、保護與發展、環境與民生、國內與國際等關係的方法論和價值觀，需要在立法上提升生態系統多樣性、穩定性、持續性，加大生態系統保護力度，切實加強生態保護修復監管，拓寬綠水青山轉化為金山銀山的路徑，為子孫後代留下山清水秀的生態空間。

　　4.將生態保護納入生態環境法典，是落實最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境要求，為生態文明建設提供體系性、協調性、完備性法律制度保障的現實需要。黨的十八大以來，生態環境保護作為立法重點領域，填空白、補短板、強弱項的步伐明顯加快，生態環境法律體系更加健全，為加強生態環境保護，鞏固生態文明體制改革成果提供了法治保障。但同時也存在立法數量多、重復或者衝突等問題。法典編纂將生態保護納入法典，適度保留一些單行法，有利於進一步總結實踐經驗，提高生態文明領域立法的體系性、協調性、完備性，這是適應新時代，加快形成人與自然和諧共生的現代化建設新格局，開創社會主義生態文明新時代的立法現實需求。

　　（二）確定污染防治、生態保護、綠色低碳發展的分編順序

　　2023年7月17日，習近平總書記在全國生態環境保護大會上，介紹我國新時代生態文明建設取得舉世矚目的巨大成就，分別從環境品質方面、生態保護方面、綠色轉型方面作了介紹，要求以更高站位、更寬視野、更大力度來謀劃和推進新征程生態環境保護工作；提出要正確處理幾個重大關係，強調生態環境治理是一項系統工程，需要統籌考慮環境要素的複雜性、生態系統的完整性、自然地理單元的連續性、經濟社會發展的可持續性。學習領會習近平生態文明思想，在方法論上，要綜合考慮、系統處理污染防治、生態保護、綠色低碳發展的內容，而不能僅談污染防治，不講生態保護與産業結構轉型；不能僅談生態保護，不講自然資源合理開發利用和綠色低碳發展。運用系統思維，從全局上尋求新的生態環境治理之道，必須統籌考慮污染防治、生態保護、綠色低碳發展。

　　經研究，生態環境法典的分編確定為總則編、污染防治編、生態保護編、綠色低碳發展編、法律責任和附則編。除總則、法律責任和附則之外的三編，分別體現環境品質、生態保護和綠色低碳發展的內容，三部分融會貫通，共同構成完整的生態環境法典規範體系。將生態環境法典編纂分為這三個部分，也有現行的生態環境領域立法基礎，能夠較為清晰地劃分為三個相對獨立卻又緊密聯繫的領域。這三編的排列順序，可以從歷史邏輯、法律邏輯、實踐邏輯三個維度去理解。

　　1.歷史邏輯。從歷史發展角度看，人類對生態環境問題的感知、應對和思考始於污染防治，後擴展至生態保護，進而延伸到對經濟社會發展方式的思考和實踐。即使到現在，環境污染與人的健康和福祉關係也最為密切。堅持以人民為中心是生態環境法典編纂遵循的一項基本原則。而人民群眾反映強烈的突出生態環境問題首要就是環境污染問題，其最直接地影響著人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

　　2.法律邏輯。從立法實踐看，我國和世界上其他國家生態環境領域的法律最初主要發端于污染防治類法律。我國從1973年《關於保護和改善環境的若干規定（試行草案）》、1974年《中華人民共和國防止沿海水域污染暫行規定》以及1974年實施的《工業“三廢”排放試行標準》開始，逐步形成了包括大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環境防治法、噪聲污染防治法、放射性污染防治法等6部污染防治類法律在內的較為健全的污染防治法律體系，構成了我國生態環境法律體系最主要的組成部分之一，成為我國生態環境法律規範體系的“基本盤”。在污染治理過程中，遭遇要素治理模式的局限性後，人們不僅開始關注環境污染與生態破壞之間的關聯性，而且越發關注對生態系統及其功能的整體保護，生態環境法治也從主要專注于污染防治向更多地著眼于生態系統整體保護轉變。這是飽嘗環境污染和生態破壞的惡果之後，對生態環境法治規律認知和實踐的飛躍。有關社會經濟發展模式、生産方式、生産要素利用等方面的立法越來越多地回應生態環境保護的訴求，成為生態環境法律規範的重要組成部分。

　　3.實踐邏輯。從生態環境保護工作實踐看，污染防治一直是生態環境保護工作的重點，污染防治攻堅戰是“三大攻堅戰”之一。2018年7月，全國人大常委會專門制定《關於全面加強生態環境保護、依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》，提出深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，推動我國生態環境品質持續改善。2021年11月，《中共中央、國務院關於深入打好污染防治攻堅戰的意見》，提出以更高標準打好藍天、碧水、凈土保衛戰。目前，污染防治攻堅戰仍在推進。將污染防治編位置靠前安放，隨後依次為生態保護編、綠色低碳發展編，符合生態環境法典編纂遵循的基本原則和實踐邏輯。

　　（三）在生態保護編專設“自然資源保護與可持續利用”一章

　　生態系統保護、自然資源保護利用這兩部分內容是否入典，以及整合規定還是分章規定，是備受關注的問題。有觀點提出，法典編纂應當反映包括自然資源法在內的生態環境法體系的全貌；自然資源法“入典”，“完全排斥”不存在，“全面入典”不可行，唯有“部分入典”一途。有的觀點不反對規定自然資源法的內容，但是認為不宜將生態系統保護與自然資源保護利用分章規定，而是應以“物”或者“要素”為視角分章。有的觀點提出應當將自然資源的管理制度全部納入法典；有的觀點提出編纂自然資源法典。可見，自然資源是環境法學研究的重要內容，在理論研究中關注度較高。解決這一問題的關鍵在於如何認識自然資源保護利用與生態環境保護的關係，其內核是如何處理高品質發展和高水準保護的關係。

　　其一，《生態環境法典》第2條關於生態環境的定義列舉了礦藏、水、森林、山嶺、草原、土地等。這些生態要素都屬於憲法規定的“自然資源”。自然資源是生態之依，自然資源開發利用與生態環境保護關係密切。2013年5月24日，習近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學習時強調：“節約資源是保護生態環境的根本之策。揚湯止沸不如釜底抽薪，在保護生態環境問題上尤其要確立這個觀點。大部分對生態環境造成破壞的原因是來自對資源的過度開發、粗放型使用。如果竭澤而漁，最後必然是什麼魚也沒有了。因此，必須從資源使用這個源頭抓起。”2017年5月26日，習近平總書記在十八屆中央政治局第四十一次集體學習時強調：“生態環境問題，歸根到底是資源過度開發、粗放利用、奢侈消費造成的”“要樹立節約集約迴圈利用的資源觀，實行最嚴格的耕地保護、水資源管理制度，強化能源和水資源、建設用地總量和強度雙控管理，更加重視資源利用的系統效率，更加重視在資源開發利用過程中減少對生態環境的損害”。深入貫徹落實習近平總書記重要講話精神，編纂生態環境法典的核心目標之一，就是要打破這種分散立法模式，構建具有中國特色的統一價值、統一規範、統一實施的生態保護制度體系。“自然資源保護與可持續利用”與“生態保護”的關係是從屬關係，是生態保護的應有之義。

　　其二，習近平總書記2014年3月14日在中央財經領導小組第五次會議上提出，生態是統一的自然系統，是各種自然要素相互依存而實現迴圈的自然鏈條。一方面，生態系統及生態要素保護和資源保護與可持續利用雖然聯繫密切，但也存在顯著差異，這種差異體現在本質屬性、價值追求、立法目的、法律制度等各個層面。另一方面，生態系統是一定空間內由生物群落與無機環境構成的統一整體，對各類自然資源保護的疊加不足以承擔對生態系統的整體性保護，尤其是法律意義上的自然資源疊加無法涵蓋生態系統所要保護的對象。生態保護編基於自然資源開發利用與生態環境保護的密切關係，專設“自然資源保護與可持續利用”一章，放在“生態系統保護”一章之後，對如何統籌好土地資源、礦産資源、水資源、漁業資源及其他自然資源的保護和合理利用作出規定。這一章與“生態保護”編其他各章相輔相成，形成了一個有機整體。要防止將“生態系統保護”與“自然資源保護與可持續利用”兩章簡單地理解為“一體兩面”的關係。比如，第二章“生態系統保護”並非僅保護作為要素的“林木”或“林地”，而是旨在保護多要素共同構成的森林生態系統。這樣的結構安排，尊重了不同生態要素的各自特點，體現高品質發展和高水準保護的辯證統一。這是生態環境法典致力於通過理論創新、實踐，建構中國特色生態環境治理體系、話語體系的縮影。

　　五、關於生態環境法典的主要內容

　　《關於〈中華人民共和國生態環境法典（草案）〉的説明》對生態環境法典編纂的特點用了三個詞來概括，即系統整合、編訂纂修、整合昇華。生態環境法典編纂不是另起爐灶，不能拋開現有的法律制度規範完全新立新定，而是立足我國國情和實際進行擇取提煉、歸納概括、整合昇華，突出法典編纂“纂”的特點。

　　（一）總則編：順應時代發展，確立基礎性綜合性普遍性制度

　　總則編集中將習近平生態文明思想的基本內容予以法律化表達，明確生態環境領域的重要法律原則和基礎性、綜合性、普遍性的法律制度，統領其他各編；原則上將適用於污染防治編、生態保護編、綠色低碳發展編的通用性制度規範予以提煉歸納。同時，處理好與有關法律的關係，將現行環境保護法、環境影響評價法的主要內容納入，並吸收長江保護法、黃河保護法、青藏高原生態保護法等新制定的法律所規定的有關制度內容。此外，總結生態環境保護工作實踐經驗，將各方面認識較為一致、比較成熟的做法上升為法律規定，體現生態環境法典的實踐性。從內容看，這一編規定了法典的立法目的、生態環境定義、黨的領導、生態環境保護的基本原則等基本制度以及監督管理、規劃、標準、監測等通用性制度規範。總體上，可以説是有承繼、有創新。比如，主要內容全部納入法典的現行環境保護法、環境影響評價法，生態環境法典都賦予其創新內容。從生態環境的定義就實現了新的躍升，第五章在環境影響評價法的基礎上，將“環境影響評價”擴展為“生態環境影響評價”，擴大了制度適用範圍並對一些制度規範作了修改完善，使這一制度成為更適應當前需要的基礎性、通用性制度。第六章“生態保護補償”、第七章“突發生態環境事件應對”基於現行法律供給不足的現狀，結合行政法規以及其他規範性文件，將成熟的、具有共識的內容上升為法律規定，使總則編所規定的基礎性、綜合性制度更為全面。“保障措施”和“資訊公開與公眾參與”也體現了新時代的發展需求。

　　（二）污染防治編：回應社會關切，整合優化污染防治法律規範

　　污染防治是生態環境保護的重點工作，是人民群眾反映強烈的核心關切。污染防治編將現行法律規定的污染防治共性制度提煉為通則，並增加了新的工作要求；對現行大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環境防治法、噪聲污染防治法、放射性污染防治法和環境保護法、海洋環境保護法等法律進行整合，從體例結構上，首先考慮藍天、碧水、凈土保衛戰三大污染防治攻堅戰，其次是固體廢物、噪聲、放射性污染源的治理，然後超越現行法律規定的框架，對化學物質、電磁輻射、光等新領域污染防治問題作出針對性規定。同時，對人民群眾反映突出的問題，作出有針對性的制度完善。比如，將大氣污染防治法規定的“省、自治區、直轄市人民政府應當劃定區域，禁止露天焚燒秸稈、落葉等産生煙塵污染的物質”進行修改，增加“應當科學精準加強秸稈、落葉等焚燒的組織、指導和管理”的規定，禁止焚燒的規定中增加了人口集中地區等具體區域和“規定的時段”等要求；還對統籌規劃、合理安排土地用途和建設佈局，防止、減少惡臭氣體等老百姓家門口的油煙、惡臭等問題予以解決、規範，體現對現有法律制度和實踐經驗的系統整合、整合優化。

　　（三）生態保護編：踐行新理念總結新成果，實現生態保護法律規範的升級換代

　　生態保護編站在“人與自然和諧共生”的高度，秉持“山水林田湖草沙”一體化保護和系統治理的理念，將立法、政策、實踐成果以法典化方式加以確認。在編纂理念上，轉變以往以單一生態要素為保護目標的立法思路，突出系統保護理念，旨在解決傳統分要素保護模式無法解決的整體性、系統性的生態破壞和生態退化等問題，將現行有關流域、區域、自然資源、物種等生態要素、生態系統方面的法律制度規範，擇其要旨要則納入。這一編的編纂有其特有的難度，涉及現行法律數量多、生態環境要素多。但是，“舉一綱而萬目張，解一卷而眾篇明”，首先還是要突出“生態系統保護”，這是生態保護一編的核心內容。同時，抓住不合理的自然資源開發利用活動是造成生態環境問題的源頭，處理好高品質發展和高水準保護的關係，第三章即規定“自然資源保護與可持續利用”，從要素的資源側面關注因其不當利用而導致的生態問題以及如何實現資源的有效保護和可持續利用。第四章“物種保護”作為生物多樣性的重要組成部分，與生態系統的保護、一般規定中的遺傳資源相關規定，共同強化了生物多樣性的法治保障。進而，在對生態系統、物種保護的一般性規定之上，第五章提出“重要地理單元保護”，這是一般規定之上的“特別規範”。最後，通過“生態退化的預防和治理”和“生態修復”構建涵蓋事前、事中、事後不同階段，指向預防、治理、修復不同內容的系統完整的生態保護法律制度體系。從具體內容看，生態保護編有對現行法的承接，更有諸多創新性規定。比如，第二章“生態系統保護”增加江河湖泊、荒漠生態系統保護的專門規定，這兩個專節並沒有現行法基礎，是總結實踐經驗，滿足新形勢發展的實際需要；第四章“物種保護”將《野生植物保護條例》《外來入侵物種管理辦法》的成熟制度上升為法律規範；第五章“重要地理單元保護”完善了自然保護地相關法律法規，填補了自然保護地沒有專門立法的空白；第七章“生態修復”總結實踐經驗，借鑒現有立法成果，系統規範生態修復活動，明確各方義務。生態保護編七章相輔相成、有機統一，是一個有機整體，共同構築起中國特色生態保護法律制度的四梁八柱，是中國自主法學知識體系的生動縮影。

　　（四）綠色低碳發展編：聚焦基礎之策，作出引領性方向性制度安排

　　習近平總書記強調，建立健全綠色低碳迴圈發展經濟體系、促進經濟社會發展全面綠色轉型是解決我國生態環境問題的基礎之策。綠色發展是發展觀的深刻革命，這是關於生態文明建設的戰略路徑，究其要義，是更好實現人與自然和諧共生。我國在綠色低碳發展、氣候治理領域，以實際行動和卓越成效推翻了“氣候治理的進步必然要以犧牲經濟競爭力為代價”的偽命題，成為全球氣候治理領域的關鍵引領者。總結實踐經驗，綠色低碳發展編在現行清潔生産促進法、迴圈經濟促進法、能源法、節約能源法、可再生能源法和全國人大常委會有關決議等基礎上，系統整合法律制度規範，構建綠色低碳發展領域的基礎性制度，並適當考慮應對氣候變化、碳達峰碳中和等方面的法治需求，聚焦與生態環境保護密切相關的綠色低碳發展重要環節、重要領域，作出原則性、引領性規定。這一編涉及的一些內容尚沒有現行法律的基礎，有的只有某一方面的行政法規。為此，在應對氣候變化和廢棄物迴圈利用、綠色消費等方面的規定具有較強的創新性。

　　（五）法律責任和附則編：遵循生態環境法典編纂規律和優化整合需要，全面嚴格合理設置法律責任

　　生態環境法典將法律責任和附則單獨設編，遵循了生態環境法典編纂的規律和特點。在編纂過程中，對於法律責任的內容是單設一編予以規定，還是分散在各編中作出規定，曾存在不同觀點。經過深入研討，對不同方案反覆比對，最終確定將法律責任和附則單獨設編。這一編圍繞生態環境法典污染防治編、生態保護編、綠色低碳發展編有關禁止性、義務性規定，結合生態環境領域執法司法面臨的新情況新問題，對現行相關法律責任規定進行平移、擇取、歸併、提煉，形成了對照各類違法行為的法律責任，以全面嚴格合理設置法律責任。特別是，設置了“法律責任通則”部分，對歸責原則、追責期限、法條競合、責任折抵、法律銜接適用等作出規範。還值得一提的是，附則對社會關注的法典與其他法律的關係、生態環境監管體制的調整作了回應。

　　六、結語

　　編纂生態環境法典是生態環境法律制度體系建設發展的里程碑。生態環境法典的出臺，推動形成了新的法律部門，是對以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的進一步完善，其立法精神、價值理念、體例內容等蘊含的概念創新、理論創新、制度創新，鮮明地體現了中國特色，體現了生態環境法治及其治理理念的時代性、前瞻性，將引領生態環境法律制度體系的發展方向，深刻影響我國生態環境治理體系，並在國際上也具有重要影響力。生態環境法典的頒布和實施，對加快構建中國自主生態環境法學理論體系和話語體系、加強生態環境法學理論研究、開展生態環境法治宣傳、闡釋中國特色法治理念具有重要意義，同時也是強化具有中國特色的生態環境法治理論研究的重要契機。（施春風）