各省、自治區、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生産建設兵團人民檢察院：

　　經2022年4月21日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第九十七次會議決定，現將最高人民檢察院督促整治萬峰湖流域生態環境受損公益訴訟案（檢例第166號）作為第四十一批指導性案例（生態環境公益訴訟主題）發佈，供參照適用。

　　最高人民檢察院

　　2022年9月20日

　　【關鍵詞】

　　流域生態環境治理  跨區劃公益損害  以事立案  一體化辦案  檢察聽證  訴源治理

　　【要旨】

　　對於公益損害嚴重，且違法主體較多、行政機關層級複雜，難以確定具體監督對象的，檢察機關可以基於公益損害事實立案。

　　對於跨兩個以上省或者市、縣級行政區劃的生態環境公益損害，共同的上級人民檢察院可以直接立案。

　　上級人民檢察院可以採用檢察一體化辦案模式，依法統一調用轄區的檢察人員組成辦案組，可同時在下級檢察機關設立辦案分組，統一工作方案，明確辦案目標任務，統一研判案件線索，以交辦或指定管轄等方式統一分配辦案任務。上級人民檢察院可以督辦或者提辦重點案件，下級人民檢察院可以將辦案中的重要問題逐級請示上級人民檢察院決定，包括需要上級人民檢察院直接協調解決的相關問題。

　　檢察機關辦理公益訴訟案件，對於擬採取的公益損害救濟方案或者已經取得的階段性治理成效，包括涉及不同區域之間利益關係調整的，或者涉及案件當事人以外的利益主體，特別是涉及不特定多數的利益群體和社會民眾，可以通過公開聽證等方式進行客觀評估，或者徵詢對相關問題的治理對策和意見。

　　對於因跨行政區劃導致制度供給不足等根源性問題，檢察機關可以通過建立健全跨區劃協同履職機制，在保護受損公益的同時，推動有關行政機關和相關地方政府統一監管執法，協同強化經濟社會管理，促進訴源治理。

　　【基本案情】

　　萬峰湖地處廣西、貴州、雲南三省（區）接合部，屬於珠江源頭南盤江水系，水面達816平方公里，是“珠三角”經濟區的重要水源，其水質事關沿岸50多萬人民群眾的生産生活和珠江流域的高品質發展。多年來，湖區污染防治工作滯後，網箱養殖無序發展，水質不斷惡化，水體富營養化嚴重，部分水域呈劣V類水質，遠超《地表水環境品質標準》（GB 3838-2002）相關項目標準限值。

　　2016年，第一輪中央生態環保督察第一批第六督察組在廣西督察時發現：“2015年全區11個重點湖庫中有5個水質下降明顯”，其中包括萬峰湖的廣西水域。2017年，第一輪中央生態環保督察第一批第七督察組在貴州督察時發現：“珠江流域萬峰湖庫區網箱面積7072畝，超過規劃養殖面積2.48倍”。貴州省黔西南州、廣西壯族自治區百色市政府就督察發現的問題分別組織了整改，但相關問題並未從根本上解決。此外，萬峰湖流域還存在干支流工業廢水直排、生活垃圾污染等問題，也直接影響著萬峰湖水質，公共利益受到損害。

　　（一）非法網箱養殖污染。廣西壯族自治區隆林縣、西林縣轄區內水域違法網箱養殖面積達53.6萬平方米，日均投放飼料達上百噸，導致網箱養魚庫灣及其附近水域水質總氮超標，投餌後部分水域水質為劣V類水。雲南省師宗縣轄區內也有非法網箱養殖情況，對萬峰湖庫區的生態環境造成不利影響。

　　（二）水面浮房、釣臺等污染。隆林縣、西林縣轄區分別有水面浮房397個、289個，浮房大多設置廚房、衛生間、休息室等；雲南省羅平縣轄區有釣臺等水上浮動設施154個、總面積約為1.9萬平方米，浮房、釣臺使用過程中産生的生活垃圾、污水直排入湖。雲南省曲靖市多依河沿岸周邊有多個魚塘，養魚産生的廢水直排多依河後注入萬峰湖。

　　（三）船舶污染。西林縣轄區內，有按照浮房模式進行改裝的船舶約50艘，配備住宿床位4到12張不等，均無污水集中收集裝置或過濾、凈化設施，經營過程中産生的廚余油污、廚余垃圾以及生活污水，均直接排入湖中或傾倒岸邊。羅平縣A航運有限公司（簡稱A公司）有7艘船舶檢驗不合格、22艘船舶廢機油收集後未按規定進行處置造成污染。

　　（四）沿岸垃圾污染。水域及沿岸有多條垃圾帶，主要包括塑膠瓶、塑膠袋、泡沫、廢棄油桶、浮房拆解殘余物等，隨水體流動漂浮到湖面並滯留。貴州省興義市轄區某地長期堆放大量垃圾，未配套建設防滲漏等設施，導致匯入萬峰湖的河流受到污染。

　　（五）生活和養殖污水直排。興義市轄區兩處居民安置區總佔地面積637.76畝，安置戶總數為1509戶，安置區房屋多為自建，導致雨污混流，污水最終匯入萬峰湖。

　　（六）企業偷排、亂排廢水。貴州省普安縣轄區兩處小煤窯廢棄礦井每天産生約90余噸的酸性廢水，沿坡梗、溝渠、河道匯入萬峰湖。普安縣B能源有限公司C洗煤廠（簡稱B公司C洗煤廠）在建設生産過程中未嚴格按照“三同時”制度（建設項目需要配置的環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投産使用）、未落實“三防”（防揚散、防流失、防滲漏）措施，導致大量煤矸石、煤泥及煤渣中的有害物質經雨水沖刷後滲漏造成土壤污染，匯入萬峰湖污染水體。

　　（七）破壞水文地質環境。隆林縣轄區D漁港有限公司（簡稱D公司）在780水位線下施工，改變水文情況，造成岸坡泥土鬆動，可能存在引發水土流失、泥石流等自然災害的風險。

　　【檢察機關履職過程】

　　（一）依法立案

　　2019年11月，貴州省人民檢察院向最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）反映了萬峰湖流域生態環境污染公益訴訟案件線索。

　　最高檢初步調查查明，萬峰湖流域污染問題由來已久，經中央生態環境保護督察，近年來，貴州省黔西南州部署開展了“清源、清網、清岸、清違”專項活動，雲南省、廣西壯族自治區所轄湖區也陸續開展了治理行動，但由於三省（區）水域分割管理、治理標準、步調不一等原因，流域污染問題未能根治，此起彼伏，不時反彈蔓延。

　　最高檢認為，萬峰湖流域污染問題涉及重大公共利益，流域生態環境受損難以根治的重要原因，在於地跨三省（區），上下游、左右岸的治理主張和執行標準不統一，僅由一省（區）檢察機關依法履職督促治理難以奏效。為根治污染，有必要由最高檢直接立案辦理。鋻於該案違法主體涉及不同地區不同層級不同行政機關，數量較多，如採取依監督對象立案的方式，不僅形成一事多案，且重復勞動、延時低效，公共利益難以得到及時有效保護。綜合考慮本案實際，2019年12月11日，最高檢決定基於萬峰湖流域生態環境受損的事實直接進行公益訴訟立案。

　　（二）一體化辦案

　　最高檢啟動一體化辦案機制，組建由大檢察官擔任主辦檢察官的辦案組，從本院及三省（區）檢察機關抽調辦案骨幹作為辦案組成員；三省（區）分別組建辦案分組，負責摸排污染源線索、辦理最高檢交辦和指定管轄的案件。由此整合四級檢察機關辦案力量，充分發揮不同層級檢察機關的職能作用。

　　2020年1月13日，最高檢向三省（區）人民檢察院印發《萬峰湖流域生態環境受損公益訴訟專案工作方案》，確定了“統分結合、因案施策、一體推進”的辦案模式。最高檢辦案組統一研判案件線索，以交辦、指定管轄等方式統一分配辦案任務、調配辦案力量，以案件審批、備案審查等方式把控辦案品質，以下發通知、提示等方式統一開展指導，助力各辦案分組破解辦案困難和阻力，統籌全案辦理進度。

　　統一研判案件線索。在辦案過程中，各辦案分組摸排並上報案件線索61條，主要包括非法網箱養殖、水面浮房和釣臺、船舶、垃圾、違法排放廢（污）水等污染和破壞水文地質環境等問題，涉及生態環境、農業農村、水利、交通運輸等行政機關。因萬峰湖流域污染問題涉及的行政機關多為基層，地方檢察機關更熟悉本轄區情況，開展調查更及時、更便利，最高檢辦案組依據公益訴訟相關管轄規定，對案件線索統一研判並分類處置，統一分配辦案任務。

　　對一般行政公益訴訟案件線索，交可能未依法履職的行政機關所對應的同級人民檢察院辦理；對民事公益訴訟案件線索，交違法行為發生地、損害結果地或者違法行為人住所地的市級檢察院或者基層檢察院辦理；對兩個檢察院都有管轄權的，或存在管轄爭議的，以指定管轄方式交最有利於公益保護的檢察院辦理。2020年4月和8月，最高檢以交辦、指定管轄等方式，將47條案件線索分兩批交地方檢察機關辦理。鋻於該案是最高檢立案的公益訴訟案件，最高檢根據相關財務規定，對於地方檢察機關的相關辦案工作，給予了辦案經費支援。

　　統一辦案目標。鋻於非法網箱養殖是導致萬峰湖流域污染的主要原因，也是萬峰湖污染攻堅戰中拖延多年想解決仍未解決的“硬骨頭”，最高檢立案後將全面清理萬峰湖湖區非法養殖網箱明確為首要辦案目標，通過履行公益訴訟檢察職責，督促有關行政機關依法履職，讓違法主體承擔恢復原狀等相應民事責任。2020年9月，非法養殖網箱已全部被拆除。辦案進程中，為強化並落實訴源治理，最高檢辦案組將治理干支流污染、工礦企業污染、生活污水直排等問題新增為辦案重點任務。

　　統一辦案要求。為規範案件辦理，最高檢辦案組下發有關立案、調查、磋商、檢察建議、提起訴訟等關鍵環節的辦案提示，把好辦案質效標準。為確保辦案節奏一致，最高檢辦案組先後五次召開辦案推進會和案情分析會，了解問題困難，聽取意見建議，提出工作要求。為確保辦案品質、統一結案標準，2020年12月，最高檢辦案組對各辦案分組辦理的案件逐一進行結案審查。

　　凝聚保護合力。為營造良好的辦案環境，有力推進案件依法辦理，最高檢在立案後指導三省（區）相關檢察機關第一時間向地方黨委和政法委報告有關情況。三省（區）黨委政府主要領導對辦案工作給予高度重視和支援，明確要求轄區水域所在市（州）和縣（市）政府以及有關行政機關積極配合辦案工作，依法解決萬峰湖流域生態環境問題。沿湖三市（州）黨委政府認真落實省（區）黨委政府的指示要求，與檢察機關密切配合，形成協同保護合力。沿湖五縣（市）黨委政府和相關行政機關高度重視辦案中發現的問題，嚴格執行相關法律，切實履職，協同解決轄區內污染問題。沿湖三市（州）人大常委會為解決萬峰湖生態環境保護因跨行政區劃帶來的執法差異問題，共同簽署了《跨區域協同立法合作協議》，推動實現市域間立法資源共用、執法守法統一、規範。

　　破解辦案阻力。對各分組辦案中遇到的困難和阻力以及法律問題，最高檢辦案組要求逐級上報，由上級院履職推進問題解決。廣西E集團旗下的F漁業有限公司是隆林縣招商引資的龍頭企業，其非法養殖的網箱面積達到24萬平方米，每天投入餌料約為30噸左右，對水體造成嚴重污染。針對發展與保護的矛盾問題，2020年2月17日，廣西壯族自治區檢察院基於某些環節存在的思想認識問題，報請最高檢明確下步辦案方向和要求。2月26日，最高檢明確批復，企業的合法權益應當受法律保護，但對待經濟發展中涉及的環境保護問題，應以習近平生態文明思想為指引，堅持生態優先、綠色發展的先進理念，不改變清理違法網箱的辦案目標，但基於新冠肺炎疫情對鮮魚市場的影響，允許在不再投放餌料前提下適當延緩拆除網箱時限，盡可能減少企業損失。8月25日，最高檢辦案組深入督導發現，該公司約8800余平方米網箱仍在持續投料餵養，直接向涉案企業闡明法律責任，向縣政府主要負責人嚴肅指出存在問題，督促從嚴依法履職。9月13日，涉案企業自行拆除全部網箱。

　　（三）監督整改

　　最高檢將非法網箱養殖污染等七類問題線索經由省（區）院交沿湖市（州）、縣（市）兩級檢察院具體辦理。相關檢察機關在收到交辦和指定管轄的案件線索後，經進一步調查，共依法立案45件，其中行政公益訴訟案件44件，民事公益訴訟1件。在辦理行政公益訴訟案件過程中，地方檢察機關嚴格落實“訴前實現公益保護是最佳司法狀態”的辦案要求，秉持雙贏多贏共贏的辦案理念，優先與有關行政機關就其存在違法行使職權或者不作為、公共利益受到侵害的後果、整改方案等事項進行磋商。在磋商不能解決問題的情況下，對於行政機關不依法履行職責，致使公共利益受到侵害的情形，依法制發檢察建議。44件行政公益訴訟案件均在訴前程式中得到解決，其中通過磋商解決8件，通過制發檢察建議解決36件。

　　1．非法網箱養殖污染問題

　　針對廣西隆林縣轄區的非法網箱養殖污染問題，2020年2月，隆林縣政府成立萬峰湖庫區環保專項整治指揮部，清理萬峰湖隆林縣轄區的非法養殖網箱和水面浮房。因鮮魚存量大及新冠肺炎疫情影響等原因，拆除非法養殖網箱進度緩慢，截至同年5月，仍有25.4萬平方米網箱未拆除。5月27日，隆林縣檢察院就此對隆林縣生態環境局和縣農業農村局立案開展行政公益訴訟。6月4日，廣西壯族自治區政府召開萬峰湖生態環境問題整治工作會議，要求堅決清理萬峰湖污染源。百色市政府明確下達網箱、浮房拆除的最後期限，隆林縣政府組織責任單位及相關部門集中開展整治行動。9月1日，隆林縣檢察院進一步加大工作力度，向隆林縣生態環境局和縣農業農村局發出檢察建議，督促其徹底清理萬峰湖隆林縣轄區剩餘非法網箱。9月13日，萬峰湖隆林縣轄區前述非法養殖網箱全部拆除。

　　針對廣西西林縣轄區的非法網箱養殖污染問題，2020年1月21日，西林縣檢察院與縣政府進行磋商，確定由縣政府立即成立整治工作指揮部，組織有關行政機關對萬峰湖西林水域生態環境開展綜合整治。1月24日，西林縣政府組織農業、生態環境、水利、林業、沿湖鄉鎮等部門深入庫區開展整治工作。歷時近3個月，西林縣累計投入231.9萬元，出動人員4370人次，拆除了轄區全部非法養殖網箱6.3萬平方米。

　　針對雲南師宗縣轄區的非法網箱養殖污染問題，2020年10月15日，師宗縣檢察院對師宗縣農業農村局立案開展行政公益訴訟，並多次與該局就非法網箱養殖的現狀、執法情況和治理方案等進行磋商。11月2日，師宗縣檢察院向縣農業農村局發送檢察建議，要求其根據相關法律規定，結合該局的工作職責和“三定”方案等規定依法履職，取締南盤江幹流龍慶鄉鳳凰谷電站附近以及幹流的非法養殖網箱，並依法處理網箱養殖造成損害生態環境的遺留問題。11月3日，師宗縣農業農村局&&會同縣水務局、交通局、龍慶鄉政府召開南盤江師宗段綜合整治工作推進會，嚴格按照程式依法依規拆除網箱。截至2020年11月14日，共拆除2175平方米非法養殖網箱。

　　辦案成效。為評估非法網箱養殖整治效果，2020年9月23日至25日，隆林縣、西林縣檢察院分別召開公開聽證會，邀請全國人大代表、政協委員、人民監督員作為聽證員到萬峰湖隆林縣、西林縣轄區水域實地巡湖檢查，聽證員一致認為相關轄區非法養殖網箱污染問題整治成效明顯，生態環境得到恢復。檢察機關通過辦案，共督促有關行政機關拆除非法養殖網箱53.6萬平方米，徹底解決該類污染。

　　2．水面浮房、釣臺等污染問題

　　針對水面浮房、釣臺等污染問題，2020年1月，廣西西林縣檢察院與縣政府及相關部門進行磋商並促進整改。羅平縣政府發佈萬峰湖流域羅平段治理通告，組織水務、環保、農業農村、魯布革鄉政府等部門單位開展聯合整治，共拆除水面浮房、釣臺等水上浮動設施120個。

　　辦案成效。檢察機關通過公益訴訟辦案，督促有關行政機關拆除水面浮房、釣臺等設施899個，勸返萬峰湖垂釣人員500余人，徹底清理浮房、釣臺問題。

　　3．船舶污染問題

　　針對為釣客提供食宿服務的改裝船生活污水直排和垃圾污染問題，2020年10月16日，廣西百色市檢察院對百色海事局立案開展行政公益訴訟。經磋商，雙方就海事局是否負有監管職責未達成一致意見。百色市檢察院認為，本案改裝船舶的用途係供釣客住宿以及從事其他活動，性質上應為農（自）用船舶，不屬於漁業船舶，根據法律等相關規定，由海事部門對船舶污染負總監管責任，農（自）用船舶和“三無”船舶的污染應由海事部門監管。而百色海事局認為，根據2020年6月30日農業農村部漁業漁政管理局發佈的《休閒漁船管理辦法（徵求意見稿）》規定，本案改裝船“是為了向釣客提供食宿”，符合上述休閒漁船的定義，其涉漁導致的污染應由農業農村部門負責監管。

　　為推進案件依法辦理，百色市檢察院舉行專家論證會、聽證會，一致意見認為，海事部門負有船舶排污監管職責。百色市檢察院據此再次與百色海事局磋商，仍未達成共識。根據一體化辦案要求，廣西壯族自治區檢察院接到報告後開展跟進監督，與廣西海事局溝通協商達成共識，進而督促百色海事局對違法改裝船舶造成水體污染情況進行整治，拆除了船舶違法改裝設施，消除了污染源。

　　針對羅平縣轄區A公司船舶污染問題，2020年4月，羅平縣檢察院與縣政府開展磋商。4月15日，縣政府發佈整改公告，相關行政機關積極履行職責，對萬峰湖水上客船和農（自）用船進行定期檢查，督促廢舊機油依法依規處置，防止造成環境污染。

　　辦案成效。檢察機關通過公益訴訟辦案，依法督促有關行政機關對萬峰湖流域的船舶加強監管，違法違規生産經營造成污染問題得到實質性整改。

　　4．垃圾污染問題

　　針對西林縣、興義市轄區內湖面存在的漂浮垃圾難以確定管轄問題，2020年9月27日，最高檢通過指定管轄交廣西西林縣檢察院辦理。9月30日，西林縣檢察院立案；10月19日向西林縣生態環境局制發訴前檢察建議，督促其依法履行監管職責，及時清理湖面垃圾。相關職能部門積極行動，落實檢察建議要求。11月19日，經辦案分組實地查驗，原有漂浮垃圾已全部清理，受損公益已得到恢復。

　　針對萬峰湖流域干支流河道及沿岸的垃圾問題，辦案組統一部署相關檢察機關屬地管轄辦理案件。雲南陸良縣檢察院對轄區內的南盤江幹流和支流進行全線巡查，于2020年10月21日立案後，經與縣水務局進行磋商，確認違法事實。11月2日，向縣水務局發出訴前檢察建議，建議其依法全面履行對本轄區內河道的監督管理職責，做好日常水面漂浮物的清理打撈工作。截至11月9日，縣水利局協同相關鄉鎮政府累計組織出動人員2000余人次，清理河道漂浮垃圾2929.8噸。同時以清運漂浮垃圾為契機，在全縣境內南盤江流域範圍593個自然村建立了垃圾清運制度，建立健全河道保潔長效機制，組織開展河道日常保潔工作。

　　貴州興義市檢察院于2020年5月26日和6月1日分別對市綜合行政執法局（興義市城市管理局）、洛萬鄉政府立案調查。6月5日、10日分別向兩行政機關發出檢察建議，督促依法對行政區域內生活垃圾收集、運輸、處置等各個環節監督管理，對污染的土地進行治理，恢復該地塊原狀。貴州安龍縣檢察院摸排發現轄區內萬峰湖流域沿岸存在遊湖、垂釣等産生的生活垃圾違法傾倒問題，依法對萬峰湖鎮政府公益訴訟立案，制發檢察建議，督促其對轄區內萬峰湖流域的污染物進行清理，同時加強宣傳，引導群眾文明遊湖、垂釣，妥善處理廢棄垃圾。上述案件中被監督單位都認真落實了整改要求。

　　辦案成效。檢察機關通過公益訴訟辦案，督促有關行政機關清理湖面8.1平方千米、垃圾22萬噸，干支流沿岸垃圾污染問題得以全面解決。

　　5．生活污水直排問題

　　針對興義市部分安置區雨污未分流污水直排問題，2020年5月21日，興義市檢察院向市委專題彙報。興義市委、市政府立即組織住建、水務、環保及興義市十個街道辦等部門召開專題會議，組織普查發現全市存在問題的雨污管網總計669公里。就未有效整改違法問題，7月8日，興義市檢察院以公開宣告的方式，向市水務局、桔山街道辦事處送達訴前檢察建議，督促依法履職整改。收到檢察建議後，興義市水務局、興義市桔山街道辦事處高度重視，以積極姿態開展整改，投入必要財政資金啟動城市雨污分流工程，完善雨污分流設施，解決支管錯搭亂接問題等，修復了污水收集系統。

　　6．沿湖（河）工礦企業廢水污染問題

　　針對貴州普安縣樓下鎮廢棄礦井水污染問題，2020年6月23日，普安縣檢察院立案調查，7月8日向普安縣樓下鎮政府發出訴前檢察建議，建議其依法履行法定職責，對兩處歷史遺留廢棄小煤窯礦井廢水污染環境問題進行有效治理。同時，黔西南州檢察院授權普安縣檢察院向黔西南州生態環境局發出訴前檢察建議，要求該局依法履行環境污染治理法定監管職責。收到檢察建議後，黔西南州生態環境局、樓下鎮政府投入資金20余萬元，對案涉兩處礦井廢水污染環境問題進行初步治理和修復。普安縣政府召開專題會議研究部署整治措施，邀請專家現場勘查，並編制廢棄小煤窯礦井廢水污染環境問題的治理技術方案。截至目前，共投資830萬元，已修建完畢5個沉澱池，污水經過多級沉澱已實現達標排放，廢棄礦井水污染的問題已得到有效治理。

　　針對普安縣B公司C洗煤廠污水直排問題，2020年6月20日，普安縣檢察院立案開展行政公益訴訟，8月10日向樓下鎮政府發出訴前檢察建議，督促該鎮政府依法履行環境污染治理主體職責，對普安縣B公司C洗煤廠直排馬別河的污染問題進行有效治理。同時針對洗煤廠直排廢水污染土地問題，2020年11月9日，黔西南州檢察院以民事公益訴訟立案。2021年9月2日，該院依法向州中級法院提起訴訟，請求判令B公司對污染的土地進行修復治理，並從源頭消除污染隱患，直至驗收通過；承擔本案開展生態環境損害調查評估費用26萬元；就其污染行為在黔西南州州級媒體向社會公眾公開賠禮道歉。2月17日，經法院主持，黔西南州院與被告達成調解協議，B公司對檢察機關的訴訟請求全部予以認可，現已履行完畢。

　　辦案成效。通過公益訴訟辦案，共推動完善、新建流域轄區內污水處理設施、垃圾壓縮轉机站等53個，干支流工業廢水直排問題得到有效解決。

　　7．破壞水文地質環境問題

　　針對隆林縣D公司破壞沿岸水土問題，2020年6月23日，隆林縣檢察院立案調查。6月26日，該院分別與縣水利局、天生橋鎮政府進行磋商，督促其依法履行監管職責。9月23日，隆林縣水利局、天生橋鎮政府答覆整改情況：已依法處置在780水位線下棄置固體廢棄物；及時對在780線下施工可能造成的岸坡水土流失問題採取防護措施。經辦案組實地查看，受損公益確已得到恢復。

　　辦案成效。檢察機關通過公益訴訟辦案，共督促相關行政機關組織拆除佔用河堤的違章建築1144平方米。

　　（四）公開聽證問效求計

　　由於萬峰湖流域生態環境受損涉及三省（區）五縣（市），管理主體分散、利益訴求多元，各方認識不一，為了評估整改效果、凝聚治理共識，自覺接受社會監督，2020年12月24日，最高檢辦案組對該案公開聽證，沿湖三市（州）政府和五縣（市）政府負責人以及群眾代表作為案件當事人；邀請全國人大代表、專業人員作為聽證員參加聽證；邀請生態環境部、水利部、農業農村部相關代表列席聽證會。聽證會議題包括兩方面：一是案件是否取得整治網箱養殖污染等成效；二是探討開展漁業生態養殖保護生態的可行性，以及如何通過統一管理等方式實現依法規範治理。

　　聽證員和其他聽證會參加人員充分肯定了案件辦理取得的成效，形成了下一步沿湖五縣（市）統一開展生態養殖、協同規範治理、推動萬峰湖流域生態環境持續向好的共識。最高檢辦案組結合聽證意見，綜合考慮受損社會公共利益經整治得到有效保護的實際情況，對該案作出了終結案件決定，同時推動五縣（市）聯合執法監管和統一生態養殖，守好沿岸綠水青山、變成金山銀山，造福沿湖人民群眾。

　　通過辦案督促整治，萬峰湖生態環境污染問題得到有效整改，湖面非法養殖、沿湖岸線及干支流污染等問題得到有效解決，水質持續好轉。2020年12月，三省（區）共用自動檢測設備對萬峰湖庫區國控斷面監督點每月1次的斷面水質檢測結果表明，萬峰湖水質均達到或優於《地表水環境品質標準》（GB3838-2002）Ⅲ類水質；2022年二季度，萬峰湖水質均達到Ⅱ類以上，多數監測點水質已為Ⅰ類。

　　（五）訴源治理

　　為從源頭預防污染問題發生，形成跨區劃保護合力，推動解決萬峰湖流域統一執法、統一生態養殖等可持續發展問題，2021年1月，最高檢辦案組指導三省（區）檢察機關對案件辦理效果開展“回頭看”工作，跟蹤了解整改落實情況，並指導沿湖三市（州）檢察院共同簽署了《關於萬峰湖流域生態環境和資源保護協作機制（試行）》，強化公益訴訟檢察職能對萬峰湖的生態保護作用。2021年6月、8月和9月，最高檢辦案組三次赴沿湖五縣（市）調研，推動相關政府部門堅定綠色發展理念，消除分歧，統一執法監管、統一生態養殖，形成共管、共治、共建、共用的新發展格局。2021年12月，五縣（市）檢察機關就建立黔桂滇三省（區）五縣（市）萬峰湖聯合檢察機制達成一致意見，聯合製定《關於萬峰湖流域生態環境檢察公益訴訟案件跨區劃管轄暫行辦法（試行）》。2022年3月，五縣（市）黨委政府決定成立聯合執法指揮部，並會簽《關於成立黔桂滇三省（區）五縣（市）萬峰湖聯合執法指揮部的通知》，對湖區實行統一聯合執法監管。2022年6月，五縣（市）黨委政府就萬峰湖大水面生態養殖項目達成共識，並會簽《黔桂滇三省（區）五縣（市）萬峰湖産業發展框架協議》，合作成立“黔桂滇萬峰湖漁業開發有限公司”，攜手走上萬峰湖流域長效保護、綠色發展和鄉村振興之路。

　　【指導意義】

　　1．對於案情複雜、一時難以確定監督對象的公益損害線索，可以基於公益損害事實立案。生態環境和資源保護領域中的重大公益受損問題往往涉及多個侵權違法主體，還可能涉及多地多層級多個行政機關，一時難以確定具體監督對象，如果查證清楚再行立案，難免遷延時日，使公益損害繼續擴大，影響公益保護的及時性、有效性。人民檢察院即使尚未查明具體違法履職的行政機關，或者實施具體侵害公益的民事違法主體，也可以基於公益損害事實及時立案。《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第二十九條對此作了明確規定。

　　2．對於江河湖泊流域性生態環境治理或者跨行政區劃重大公益損害案件線索，上級人民檢察院可以依法直接立案。跨兩個以上省、市、縣級行政區劃的生態環境和自然資源公益損害，被公認為是治理難題，各地執法標準不一，治理進度和力度不同，由具有管轄權的各個基層人民檢察院直接辦案難度較大，對此，所涉行政區劃共同的上級人民檢察院可以直接立案。

　　3．發揮檢察一體化優勢，上、下級人民檢察院統分結合，充分發揮各自的職能作用。上級人民檢察院可以採用檢察一體化辦案模式，依法統一調用轄區的檢察人員組成辦案組，或者在下級人民檢察院設立辦案分組。上級人民檢察院統一制定辦案方案，明確辦案目標、辦案形式、辦案步驟、辦案要求等內容，統一把握案件進度、標準，通過案件審批、備案審查等方式把關具體案件立案、調查、磋商、制發檢察建議、聽證、提起訴訟等關鍵辦案環節，統籌指揮開展辦案活動。對於具體的違法和公益損害線索，基於下級人民檢察院更熟悉本轄區情況，監督同級行政機關更直接、具體等辦案實際，上級人民檢察院可以以交辦或者指定管轄等方式交由下級人民檢察院立案辦理。下級人民檢察院對於辦案中發現並難以處理的重要問題，包括需要上級人民檢察院直接協調解決的相關問題，可逐級請示交辦和指定管轄的上級人民檢察院決定。直接立案的上級人民檢察院對下級人民檢察院請示的、案件辦理中的重大問題承擔兜底統籌的主體責任。從而形成上級人民檢察院以事立案為主案，下級人民檢察院以監督對象立案為從案，主案與從案統分結合、因案施策、一體推進的辦案模式。

　　4．發揮檢察聽證作用，評估辦案成效，凝聚治理共識，提升辦案效果。檢察機關辦理公益訴訟案件，往往關係到行政執法監管、經濟社會管理的主要事項，具體涉及案件當事人以外的多元利益主體，包括行政管理對象，特別是可能涉及不特定多數的利益群體和社會民眾，或者涉及不同區域之間重大利益關係的調整等。對於公益訴訟的階段性治理成效，通過公開聽證會等方式徵詢相關主體代表的意見，對公益損害救濟狀況、辦案成效進行評估，有利於形成共識，提升公益保護的實效；對於尚未付諸實踐或者具有探索性質的治理對策，也有必要借助公開聽證聽取各方面意見，確保治理措施的合法性和可行性，更好踐行公益保護為了人民、依靠人民的理念，更好落實“誰執法誰普法”普法責任制，實現“辦理一案、警示一片、教育影響社會面”的良好辦案效果。

　　5．以跨區劃流域治理問題為導向，建立常態化公益保護機制，推進訴源治理。“上下游不同步、左右岸不同行”等流域治理問題的根源在於跨行政區劃管理制度機制的供給不足或者不完善，導致公益損害現象在取得治理成效後仍存在反彈隱患。檢察機關可以通過建立健全跨區劃協同履職機制，在保護受損公益的同時，協調、推動有關行政機關和相關地方政府統一監管執法，協同強化經濟社會管理，促進訴源治理。萬峰湖流域因為多頭管理、難以管理、都不管理現象突出，導致養殖污染嚴重，只有通過沿湖五縣（市）統一、嚴格規範下的生態養殖，統一聯合執法和檢察協同督促，才可能有效根治違法養殖導致污染，守住一湖碧水，才可能通過科學利用湖泊資源，助力脫貧區域鄉鎮振興，造福一方百姓，打造綠水青山就是金山銀山的樣板。

　　【相關規定】

　　《中華人民共和國人民檢察院組織法》（2018年修訂）第二十四條

　　《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第二十五條第四款

　　《中華人民共和國環境保護法》（2014年修訂）第六條、第十條、第五十一條

　　《中華人民共和國漁業法》（2013年修正）第十一條、第四十條

　　《中華人民共和國水污染防治法》（2017年修正）第四條、第九條、第十九條、第三十三條、第三十八條、第四十二條、第四十九條、第八十五條

　　《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2016年修正）第十七條（現為2020年修訂後的第二十條）

　　《中華人民共和國土壤污染防治法》（2019年施行）第五條、第七條、第八十七條

　　《城鎮排水與污水處理條例》（2014年施行）第五條、第二十條

　　《建設項目環境保護管理條例》（2017年修訂）第十五條

　　《人民檢察院檢察建議工作規定》（2019年施行）第十條

　　《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（2021年施行）第十七條、第二十九條

　　《人民檢察院審查案件聽證工作規定》（2020年施行）第四條、第五條