【引言】2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：要著力解決突出環境問題。加強固體廢棄物和垃圾處置。提高污染排放標準，強化排污者責任，健全環保信用評價、資訊強制性披露、嚴懲重罰等制度。構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。

　　【摘要】“家家拆解，戶戶冒煙；酸液排河，黑雲蔽天”，這是廣東省汕頭市貴嶼鎮20世紀八九十年代至2012年綜合整治之前的真實寫照。據2012年5月統計數據，貴嶼鎮電子廢物拆解經營單位共5169家，行業從業人員達17282人，總經營面積707860平方米，年均處理量達107.8萬噸左右，被稱為“電子垃圾之都”。由於貴嶼鎮電子廢物拆解經營單位比較分散，主要以家庭作坊形式存在，散亂的拆解單位、落後的拆解技術導致當地土壤、水和空氣被嚴重污染，威脅著居民身體健康。

　　2012年以來，貴嶼鎮所在省、市、區各級黨委政府以改善生態環境、守護綠水青山為目標，堅持問題導向，建立多部門聯合執法機制，掛牌督辦，強力推動貴嶼鎮專項環境綜合整治。嚴管廢品源頭，嚴厲打擊非法酸洗、焚燒等拆解行為，疏堵結合，讓遍地“散亂污”集中入園區，實現電子廢物拆解行業産業化、規模化、可持續發展。通過綜合整治，當地生態環境大有改觀，北港河上游軍寮斷面至下游潮港橋斷面水質，從整治前的酸性環境改善為中性環境，北港河主河道水質鉛、砷、鎘、銅、鎳和汞的含量均達到Ⅲ類地表水的標準；空氣環境中常規指標和重金屬鎘、鉛、砷、汞及其化合物等指標均達到《環境空氣品質標準》年平均濃度的二級標準，北林村作為貴嶼鎮廢舊電器電子火法拆解的集中區域，2018年空氣中鉛和銅濃度較2012年分別下降70.07%和75.75%。

　　【關鍵詞】電子垃圾 綜合整治 産業轉型

　　一、背景情況

　　貴嶼鎮屬於嚴重內澇區，乾旱、洪澇等自然災害多發，農業生産基本沒有保障。從20世紀五六十年代開始，貴嶼人為了生計，開始挑著擔子走街串巷收購雞鴨毛、豬骨、廢舊銅錫以及塑膠製品，通過轉賣賺取微薄利潤，逐漸開始形成廢舊物品回收利用的傳統行業。改革開放以後，隨著電子電器産業的快速發展，貴嶼開始出現小規模家庭作坊，從事電子廢品的無序拆解，將廢品中含有的貴金屬等提煉出來進行轉賣。由於該行業獲利高，越來越多的群眾開始收購廢舊電子電器、廢舊塑膠和廢舊五金進行拆解，整個行業規模逐漸擴大，貴嶼鎮成為全國起步較早、規模較大的廢舊電子電器拆解基地。

　　儘管貴嶼鎮自發的廢舊物品回收利用行業促進了當地經濟的發展，但地方政府對該行業所造成的污染問題估計不足，未能對當地産業的發展作出正確、科學的引導，加之從業者環保意識、法律意識淡薄，拆解工藝粗暴，污染處理設施不足，拆解産生的廢氣、廢水直接排放，固體廢物直接堆放甚至焚燒，造成了嚴重的環境污染，威脅著當地居民的身體健康。貴嶼鎮經濟發展與環境保護之間的矛盾凸顯，其環境污染問題時常成為輿論焦點，曾有新聞媒體用“世界上最毒的地方”等詞彙來形容貴嶼。

　　2002—2012年間，當地政府部門曾多次開展專項打擊行動，對貴嶼鎮電子廢物拆解業進行管制，但反反覆復、久治不愈，陷入“污染—整治—反彈—再整治—再反彈”的惡性迴圈。究其原因，一是貴嶼幾乎家家戶戶都加入了電子廢物拆解行業，拆解單位和從業人員的數量龐大，若全面取締，相當於切斷了大多數群眾的生活來源，恐將引發嚴重的社會矛盾，影響社會穩定；二是拆解單位規模小、數量大且過於分散，難以統一監管；三是貴嶼鎮環保基礎設施本身不完善，無力處理源源不斷大量産生的廢氣、廢水和固體廢物。

　　2012年3月，原環保部就貴嶼環境污染問題向廣東省政府進行通報，廣東省環保廳、省監察廳聯合對貴嶼問題進行掛牌督辦，省、市各級領導多次作出批示、多次到現場檢查督導，明確要求2015年年底前徹底解決問題。經多次專題會議討論，當地政府深入挖掘貴嶼環境污染綜合整治工作長期滯後、反覆反彈的原因，決定採取“疏堵結合”的方式來對“散亂污”進行綜合整治。“疏”就是建設一個迴圈經濟産業園區，配套環保處理設施，把所有電子廢物拆解戶全部搬遷入園生産，推動電子廢物拆解行業綠色發展；“堵”，就是加強打擊，對所有的環境污染行為一抓到底，絕不姑息。

　　二、主要做法

　　貴嶼所在省、市、區各級黨委政府深入學習領會習近平總書記關於“要正確處理好經濟發展同生態環境保護的關係，牢固樹立保護生態環境就是保護生産力、改善生態環境就是發展生産力的理念，更加自覺地推動綠色發展、迴圈發展、低碳發展，決不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長”重要論述，下定決心，主動作為，以保障人民群眾身體健康為根本出發點，以徹底清除貴嶼鎮電子廢物非法拆解行為和改善環境品質為目標，以“斷源為主，修復為輔”為核心，以“疏堵結合”為基本思路，加強執法與監管力度，強化目標考核與責任追究，堅決嚴厲地開展電子廢物拆解行業整治，積極推進迴圈經濟産業園與環保基礎設施的建設，科學引導環境修復、治理工程的實施，標本兼治，有效改變了貴嶼鎮電子廢物拆解行業的“散亂污”狀況。

　　（一）落實領導責任，強化環境整治力量

　　習近平總書記曾指出：“以人為本，其中很重要的一條，就是不能在發展過程中摧殘人自身生存的環境。”為解決貴嶼環境污染這一沉疴頑疾，省、市、區、鎮四級黨委政府和有關部門分層次整合強化整治力量。

　　1.強化組織領導。省領導多次作出批示、多次到現場檢查督導，市、區、鎮三級均成立環境污染綜合整治領導小組，各級黨政主要領導挂帥，經常性、針對性地赴貴嶼檢查、督促環境污染綜合整治工作，協調解決存在的問題，確保整治工作順利迅速開展。

　　2.強化巡查打擊。區委區政府成立區聯合打擊組、聯合設卡組、貴嶼環保分局、環保警察中隊，鎮政府成立環保執法隊，並加強與司法部門聯繫，堅決嚴厲打擊環境污染行為。

　　3.強化駐村整治力量。市、區、鎮黨政主要領導多次召開環境綜合整治動員大會、專題督查會議等，統一市、區、鎮、村四級幹部思想，形成共識，凝聚合力，強力持續推進環境綜合整治。區委區政府從26個區直部門中抽調出100多人組成26個駐村工作組，與鎮掛鉤，聯繫村工作組，指導、督促、配合村開展各項整治工作。

　　4.強化問責。為狠抓責任落實，促進環境整治開展，區委區政府進一步明確相關職能部門、單位的職責；同時，對照上級要求，對工作滯後的村（居）進行限期整改，加大督促問責力度，促使環境綜合整治全面並排推進。

　　（二）做好矛盾預防，維護貴嶼社會穩定

　　貴嶼鎮開展“散亂污”綜合整治所面臨的主要問題，歸根結底是短期內如何有效化解環境保護與當地群眾經濟利益之間的矛盾。省、市、區各級黨委政府高度重視並提前研判整治行動可能誘發的各種影響社會穩定的問題，制定針對措施，做好矛盾預防工作。

　　1.持續營造環境整治濃烈氛圍。與區委宣傳部、婦聯、團委、疾病防控中心等單位聯合開展生態文明及“兩山”理念宣傳教育，講解政府部門“疏堵結合”的綜合整治思路。組織健康講座、環保知識及法律宣傳，在全鎮主要路口、各村人員密集場所張貼懸挂橫聯標語，通過區、鎮有線電視臺及鎮宣傳車、各村有線廣播設備、宣傳欄等廣泛持續宣傳政府出臺的有關通告、整治要求、優惠措施等。通過正面引導，提高廣大人民群眾生態意識、健康意識、法律意識，引導廣大群眾和從業人員認清非法拆解電子廢物的危害，主動配合和參與專項整治行動，並通過建立污染舉報制度，把貴嶼的“散亂污”綜合整治變成群眾的自覺行為，形成群防共治的局面。部分從事拆解産業的群眾自動停業停産或按照政府的要求積極配合進駐園區生産，實現了群眾從“要我整治”到“我要整治”的大轉變。

　　2.做好應急預案，嚴防群體性事件的發生。組織制定防範因開展電子廢物污染綜合整治行動可能引發的群體性事件應急預案，建立健全市、區、鎮三級聯動的應急處置機制，為妥善處置可能發生的群體性事件做好各方面準備。區、鎮駐村工作組指導、督促、協助各村（居）幹部及治保人員進村入戶，做好群眾尤其是拆解戶的思想教育和疏導工作，穩定群眾情緒，從源頭上嚴防群體性事件的發生。密切關注貴嶼污染整治的事態發展，一旦發生群體性事件，立即啟動應急預案，迅速、及時、妥善處置，盡最大努力把損失和負面影響降到最低。

　　3.做好拆解從業人員轉産轉業安排。根據電子廢物拆解處理行業綜合整治方案，貴嶼鎮很大一部分拆解單位面臨停産轉型。為讓停産轉型拆解單位的從業人員儘快走上符合自身實際的再就業道路，減緩電子廢物綜合整治工作給當地從業人員帶來的衝擊，維護社會安定，當地政府認真落實轉産轉業重點涉及的産業政策、財稅政策、資源政策和勞動保障政策，設立轉産轉業專項資金，為轉産轉業人員提供稅收減免、小額擔保貸款、一次性職業培訓補貼等各項再就業資金扶持政策。鼓勵發展電子廢物拆解關聯産業，引導推進針織服裝等傳統優勢産業發展，加大對有實力的企業引導扶持力度，鼓勵現代服務業發展。此外，當地政府設立專項培訓資金，配備師資力量，免費為貴嶼鎮電子廢物拆解處理行業轉産轉業人員進行再就業培訓，提供項目推薦、專家指導、政策諮詢等全程創業幫扶培訓，並開展定期走訪，及時解決創業者在企業經營管理中遇到的問題。

　　（三）疏堵結合，強力落實拆解企業綜合整治

　　由於電子廢物拆解處理産業是貴嶼當地大多數群眾維持生計的重要手段，且拆解經營戶數量較大，採用“一刀切”的方式關閉所有的拆解作坊並不現實。基於貴嶼鎮行業實際，採取“疏堵結合”的方式進行綜合整治。

　　“堵”，就是對電子垃圾非法來源及非法拆解行為，堅決打擊取締。以區聯合打擊組、貴嶼環保分局、環保執法隊為主要打擊力量，區、鎮、村工作組全力配合，從嚴、從快打擊各種環境污染行為，包括徹底清除“三酸”非法購銷，杜絕非法酸洗、露天酸浴以及危險化學品提取貴金屬等野蠻拆解行為；徹底拆除沖天爐、高爐、煤炭爐等各種焚燒設施，消除煤爐加熱拆解、露天焚燒、高壓煲焚燒、高爐焚燒、燒烤電路板、危險廢物簡易填埋等行為；建立環境污染舉報制度；組織跨地區（揭陽普寧）聯合執法，嚴防非法拆解電子廢物等環境違法行為向周邊村鎮擴散等。據統計，2012—2015年共取締2469家電子廢物拆解戶，拆除了3245套排氣煙囪和集氣罩，偵破涉環境違法刑事案件14宗，抓獲刑事犯罪嫌疑人22名、行政拘留22人，繳獲“三酸”約63噸，查扣違法貨物624噸。

　　為防止污染行為的反彈，貴嶼鎮黨委政府把環境監管工作作為日常一項重點管理工作來抓，一方面全面落實環境監管網格化管理機制，將環保監管任務細化分解到各村（居），層層傳遞壓力，壓實工作責任。另一方面通過進一步加強區打擊組、設卡組、貴嶼環保分局、環保執法隊、區鎮駐村工作組的聯動，切實加強巡查、監管、打擊；同時加強對轄區內運載廢舊電器貨物車輛的檢查，持續實施廢舊電器貨物集中交易制度，堅決從源頭、運輸環節上加強監管。

　　“疏”，就是參考《廢棄電器電子産品回收處理管理條例》《廢棄電器電子産品綜合利用行業準入條件》（徵求意見稿）和《廢塑膠加工利用污染防治管理規定》等文件，制定了《貴嶼鎮電子廢物拆解處理行業整治要求》，主要在資源再生利用率、能源使用、工藝與裝備、廢物來源和去向、污染防治、職業安全與衛生等方面設定了標準與要求，以指導貴嶼鎮電子廢物拆解處理行業實施綜合整治。

　　在2015年底貴嶼迴圈經濟産業園區建成前，對符合整治要求或經整改達到整治要求的拆解單位，以環保審核為前置，工商、稅務部門同步納入登記，依法監管，依法納稅。所有被暫時納入管理的拆解單位必須同時承諾嚴格按照區政府安排，根據貴嶼鎮電子廢物集中處理場建設進度，分期分批遷入集中處理場進行集中拆解。對經核查不符合整治要求且整改無望的拆解單位，立即取締。對經核查不符合整治要求但可以整改的拆解單位，限期1個月內完成整改，經整改仍達不到整治要求的，依法取締。

　　（四）提速推進迴圈經濟産業園區建設

　　貴嶼迴圈經濟産業園區于2013年啟動建設，根據《汕頭市貴嶼地區電子廢物污染綜合整治方案》《貴嶼地區電子廢物污染綜合整治驗收細則》要求，園區必須于2015年底建成廢舊家電整機拆解廠、工業污水處理廠、危廢轉運站、濕法冶煉、火法冶煉、廢棄機電産品集中交易裝卸場、集中拆解樓（包括塑膠造粒區）、廢塑膠清洗中心等項目，鋻於項目建設時間緊、任務重、壓力大的實際，在市委市政府以及有關部門的大力支援下，區委區政府、園區管委會、貴嶼鎮採取集體決策、控製成本、邀請招標、定額招標等方式，特事特辦、並聯推動，縮短審批時限，加快推進工程項目建設。2015年底迴圈經濟産業園區按期建成，同時引導拆解戶以行業類型、親緣關係、地緣關係等為基礎組建成29家公司進駐園區生産，推動個體經營向集體經營、公司化經營轉變。

　　園區投入使用後，貴嶼鎮不斷完善園區管理，包括：認真落實《潮陽區貴嶼迴圈經濟産業園區運作管理“五個統一”環境監管體系》各項要求，在完成統一規劃、統一建設的基礎上，進一步做好統一運營、統一治污和統一監管等工作。積極招商引資，加快轉型升級，引進技術先進、資金實力較強的企業，進行合作建設、經營發展，優勢互補，借勢發力，實現了園區環保設施升級改造、通用廠房的投入建設、治污設施的配套、環保設施的運營管理等。組織高校、科研機構、專家團隊攻堅突破技術難關，對現有貴嶼拆解業工藝流程進行再造，逐步推行封閉式和自動化生産，其中，引進的火法冶煉項目可以杜絕以前通過高爐焚燒造成嚴重污染的現象，濕法冶煉項目可以解決酸洗過程中壓縮機腐蝕的問題，實現污水零排放。通過建設園區資訊化管理平臺，做到全面了解和掌握園區物料入園、園中週轉和出園的詳細資訊和數據，對園區貨物交易進行有效監督、管理等。

　　目前，園區內電子拆解類企業主要包括手工拆解、塑膠造粒、烤板三大類，共有企業80家，從業人員約3500人，2016—2018年，年完成産值分別為10.35億元、17.5億元、14.65億元。貴嶼迴圈經濟産業園區已成為廣東省乃至全國的電器拆解特色産業的集聚地，成為廣東省迴圈化改造試點單位、“城市礦産示範基地”，為全省乃至全國廢棄電器電子産品資源化利用提供了樣本。

　　（五）加大投入，全面深入開展鎮容鎮貌整治

　　2012年以來，省、市、區各級累計投入財政資金約10億元，用於開展貴嶼鎮環境基礎設施建設和環境修復示範工程。一是建設生活污水處理廠及配套管網，落實運營主體單位，其中一期工程已于2013年底竣工驗收並投入運營，二期工程正在建設中。二是建立健全規範的覆蓋全鎮垃圾收運體系，建設了北林垃圾壓縮轉運站和貴嶼垃圾壓縮轉運站，同時配套建設了26個村垃圾收集點和一批垃圾收集轉運設備設施，“村收集、鎮轉運處理”垃圾收集轉運系統初步形成。三是結合“綠滿家園”“千村環境衛生整治”行動，加速推進貴嶼鎮容鎮貌的建設，拆除道路兩側的違章建築物和亂吊挂物，清理佔道堆放、佔道經營、佔道設點等行為，整治全鎮垃圾臨時堆放點，及時清理河岸的建築垃圾，加強全鎮綠化美化，建成了北林文化公園、北港生態景觀帶、東洋活動場所、華美濕地公園等並投入使用，徹底解決原跡地“臟亂差”面貌。四是加快推進土壤修復和河流底泥環境修復示範工程。在汕頭市生態環境局支援下，科學有計劃地組織開展土壤修復示範工程，完成貴嶼鎮龍港渡頭96畝農田、聯堤116畝重金屬污染典型土壤修復示範工程、北港河重污染河段底泥修復工程。

　　經過一系列專項整治措施，貴嶼生態環境大有改觀，北港河上游軍寮斷面至下游潮港橋斷面水質從整治前的酸性環境改善為中性環境，北港河主河道水質鉛、砷、鎘、銅、鎳和汞的含量均達到Ⅲ類地表水的標準；空氣環境中常規指標和重金屬鎘、鉛、砷、汞及其化合物等指標均達到《環境空氣品質標準》年平均濃度的二級標準，北林村作為貴嶼鎮廢舊電器電子火法拆解的集中區域，2018年空氣中鉛和銅濃度較2012年分別下降70.07%和75.75%。

　　三、經驗啟示

　　貴嶼所在省、市、區各級黨委政府以習近平生態文明思想為指導，以改善生態環境、守護綠水青山為目標，堅持問題導向，動員引導電子廢物拆解戶進入迴圈經濟産業園區內統一生産、交易，推進環境污染綜合整治，實現了發展模式的順利轉型，其“疏堵結合”的做法為相關産業實現綠色發展提供了一定的借鑒啟示。

　　（一）破除思想樊籬，轉變思想認識是實現綠色發展的前提

　　走好綠色轉型之路，首先要深刻理解習近平總書記“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”這一重要論斷，堅決破除思想樊籬，把綠色發展理念內化於心、外化于行。貴嶼專項環境綜合整治過程中，各級黨政領導幹部深刻認識污染問題的嚴重性和緊迫性，面對沉疴頑疾，立足新時代，站在新起點，統一思想，迎難而上，積極踐行新發展理念，堅決摒棄一切不利於綠色發展的生産方式、一切損害生態環境的發展方式、一切以犧牲生態環境為代價的增長方式，堅定走好轉型升級、綠色崛起之路，這是目前貴嶼鎮環境綜合整治取得初步成果、産業發展實現綠色轉型的重要前提。正是在習近平生態文明思想的指引下，貴嶼發展才實現了從“無序無規、竭澤而漁”到“依法依規、綠富雙贏”的轉變。

　　（二）堅持問題導向，擺脫“路徑依賴”是解決問題的關鍵

　　習近平總書記反覆強調，要堅持問題導向，堅持底線思維，把問題作為研究制定政策的起點，把工作的著力點放在解決最突出的矛盾和問題上。貴嶼環境污染，根本癥結在於環境保護與當地百姓經濟利益之間的矛盾。綜合整治過程中，先後存在兩種觀點，一是堅決截斷電子廢物進入貴嶼地區渠道，直至實現全行業退出，徹底清除電子廢物拆解業的環境污染；二是建設迴圈經濟産業園區，配套環保處理設施，把所有電子廢物拆解戶全部搬遷入園生産，實現集中生産、集中治污。從2012年之前貴嶼環境污染問題歷經數次整治仍反反覆復、久治不愈的實際情況看，觀點一顯然無法解決貴嶼環境綜合整治面臨的現實矛盾。在充分吸取以往的經驗教訓基礎上，貴嶼鎮採取“疏堵結合”的方式，一手抓鐵腕整治，一手抓迴圈經濟産業園區建設，推進行業轉型升級，實現環境保護與經濟發展雙贏，這是尊重歷史、尊重實際的務實舉措，也是本次整治工作得以有效推進的關鍵因素。

　　（三）建立系統思維，統籌資源整合力量是推進工作的有效方法

　　環境綜合整治往往涉及各行各業、方方面面，靠單方面環境執法或局部治污難以奏效，需要運用系統思維，聚集各方面的資源和力量，形成強大合力。貴嶼問題由來已久，本輪整治能收穫較好戰果，究其原因，這是一次由政府主導、群眾參與的環境綜合整治戰，是一項得民心惠民生的德政工程，形成了良好的工作態勢。資金保障方面，通過積極爭取上級政府部門扶持、地方財政投入、引進合作夥伴投資等多方籌措資金，保證了充足的資金投入。組織保障方面，省、市、區、鎮四級聯動，合力治污，各級黨委政府逐級立下“軍令狀”，層層落實主體責任，確保了有人抓落實。社會保障方面，將行業污染整治與當地環境整治有效結合，統籌謀劃，因勢利導，多形式開展宣傳宣教活動，普及生態知識，實施公眾參與和監督機制，贏得了廣大人民群眾的理解、擁護和支援。

　　（四）樹立創新意識，探索新型産業體系是可持續發展的必由之路

　　習近平總書記指出，推動經濟高品質發展，要把重點放在推動産業結構轉型升級上。要立足優勢、挖掘潛力、揚長補短，努力改變傳統産業多新興産業少、低端産業多高端産業少、資源型産業多高附加值産業少、勞動密集型産業多資本科技密集型産業少的狀況，構建多元發展、多極支撐的現代産業新體系。對於貴嶼而言，在推動電子廢物拆解産業轉型升級的同時，積極以傳統産業為著力點，延長産業鏈條，提升産品附加值，培育形成技術含量高的産業集群，探索新型産業體系，成為推動可持續發展的必由之路。