【引言】2015年2月13日，習近平總書記親臨延安市梁家河村視察，站在40年前他帶領群眾修建的淤地壩上指出，淤地壩是流域綜合治理的一種有效形式，既可以增加耕地面積，提高農業生産能力，又可以防止水土流失，要因地制宜推行。

　　【摘要】延安市地處黃土高原腹地，曾是黃河中上游水土流失最為嚴重、生態最為脆弱的地區之一，人口資源環境承載力下降，貧困人口多，生態保護與經濟發展矛盾十分突出。

　　為解決生態保護與經濟發展、糧食安全、脫貧攻堅等問題，延安市委、市政府探索實踐了“山上退耕還林保生態，山下治溝造地惠民生”的綜合治理模式。在實施過程中，緊緊圍繞“保生態、增良田、惠民生”主題，山上封山禁牧、坡耕地退耕還林還草，提高植被覆蓋度；山下將土地整治與小流域治理相結合，按照“綜合配套、先滲後溢、保持水土、防澇防洪防鹽鹼”的工作思路，採取以壩控制、節節設防、留足水道、暢通行洪、適度開挖、分級削坡、造林種草、恢復植被等針對性措施，對梁峁溝坡洼、山水田林路進行系統修復和綜合整治，做到田、壩、路、林、渠、排水、退耕、産業等相配套，進一步提升生態環境承載能力和鞏固退耕還林成果。同時以土地整治為平臺，實施了小城鎮建設、發展現代農業産業和避災扶貧搬遷于一體的移民搬遷和脫貧攻堅。通過近20年的奮鬥，全市植被覆蓋度由2000年的46.35%提高到2017年的81.3%，年均降雨量平均增加了100毫米。實現了每造1畝溝壩地可退耕3—5畝，支撐鞏固了退耕還林成果，達到了“退得了、穩得住、不反彈、能致富”的目標。昔日溝壑縱橫黃土高坡又成陜北的“好江南”，山川大地逐步實現了由黃變綠的滄桑巨變。

　　【關鍵詞】生態保護 退耕還林 治溝造地

　　一、背景情況

　　延安是中國革命聖地，地處黃土高原腹地，境內溝壑縱橫、地表支離破碎，乾旱少雨、植被稀少，曾是黃河中上游地區水土流失最為嚴重、生態最為脆弱的地區之一。全市有長度500米以上溝道4.4萬條，1公里以上溝道2.09萬條，黃土丘陵溝壑區佔到土地面積的39%。20世紀末，水土流失面積高達2.88萬平方公里，佔土地總面積的77.8%，森林覆蓋率不到30%，且耕地分佈零散，坡耕地比重較大，絕大多數為中低産田，亟須通過退耕還林和治溝造地全面改善生態環境和耕地立地條件，不斷提高耕地綜合生産能力和生態建設。

　　1999年以來，延安積極響應國家提出的“退耕還林還草、封山綠化、個體承包、以糧代賑”方針，實施封山禁牧、退耕還林還草，植被覆蓋度逐年上升，山川大地基調開始由黃轉綠。儘管取得了巨大的成就，但隨著工業化、城鎮化的快速推進，新的農業農村發展問題和人地協調問題又擺在了面前。大規模退耕還林還草之後，延安的耕地保有量減少了一半多，且受自然地理條件限制，以及受部分耕地灌排條件差、抗旱能力弱、耕地産能低等因素影響，永久基本農田建設和農業産業發展空間在哪？雖然國家給予了8年的錢糧補貼，但補貼結束後糧食安全怎麼保證？退耕還林成果如何鞏固？群眾靠什麼增收？退耕還林還草的水土流失嚴重的生態脆弱地區，需要採取哪些措施？

　　2013年，針對大規模退耕帶來的糧食安全、脫貧攻堅等新問題，在中央財政支援下，延安市率先實施了治溝造地土地整治重大工程，在地方已有實踐經驗基礎上，探索出“山上退耕還林保生態，山下治溝造地惠民生”的生態保護修復模式，實現了保障生態安全和糧食安全的協調發展，為探索黃土高原生態環境建設與經濟社會發展，積累了寶貴經驗，提供了成功案例。

　　二、主要做法

　　（一）緊緊圍繞“保生態”，綜合採取山上退耕還林和山下治溝造地等措施進行綜合整治和系統修復

　　1. 山上採取退耕還林還草生物措施，促進退耕還綠。20世紀末的延安地區，生態環境脆弱，實施退耕還林前很長一個時期，由於亂墾濫伐和過度放牧，一度陷入“越墾越窮、越窮越墾，越牧越荒、越荒越牧”的惡性迴圈。延安市積極響應國家政策號召，廣泛開展調查研究，結合當地的實際情況和自然發展規律，認真總結歷史經驗教訓，認識到貧困落後的根源在於生態破壞和生産方式落後，要改變這一面貌，必須走出一條在經濟建設中恢復生態、在生態恢復中發展經濟的可持續發展之路。

　　（1）堅持保護優先，促進自然修復。1999年，延安市積極響應退耕還林還草、封山綠化號召，出臺了《封山禁牧管理暫行辦法》，在全市範圍內嚴格推行封山禁牧，促進了生態自然修復。同時，全面推行舍飼養畜，扶持農民群眾建設圈舍、人工種草和飼草加工，積極調整畜群和品種結構，大力發展以養豬為主的規模化、標準化養殖業，實現了“牛羊下山進圈”。

　　（2）順應自然，堅持退耕還林造林種草不動搖。延安市堅定不移地貫徹落實黨的方針政策，走綠色發展道路，積極引導，創新觀念，遵循“三先退”原則，即25度以上的坡耕地先退、每人平均達到2.5畝永久基本農田的地方先退、致富産業形成規模效益的地方先退。因地制宜、分類指導，將梁峁溝坡洼統一規劃，山水田林溝綜合治理，造林和種草結合，人工營造和自然封育結合，不斷提高黃土高原綜合治理程度和水土保持能力，使延安市成為“全國退耕還林第一市”，達到了“坡地退耕還綠”。

　　（3）堅持退耕還林和成果鞏固兩手抓。退耕還林工程啟動後，延安市委、市政府提出了“以退耕還林、建設生態環境統攬農村工作全局”的思路，把退耕還林為主的生態環境建設作為保護和發展生産力的重要方面，放在了突出位置。大面積退耕後，結合當地實際，市委、市政府相繼出臺了《延安市鞏固退耕還林成果暫行辦法》《延安市創建全國退耕還林試驗示範基地規劃綱要》，以國家鞏固退耕還林成果有關政策為指導，規劃了2008—2015年間圍繞退耕還林在封育保護、林分結構調整、永久基本農田建設、産業培植、精品示範流域和生態文化村建設、城鎮綠化、退耕還林效益監測等八個方面的重點工作，按照“一縣一業、一村一品”的思路，積極推進經濟結構調整，大力發展林果、草畜、棚栽等特色主導産業，實現生産方式由以糧為主向發展特色主導産業轉變，由一家一戶的單打獨鬥、粗放式經營向規模化種植、標準化生産、集約化經營的産業化方向轉變。

　　經過堅持不懈努力，延安市以退耕還林還草為主導的生態建設走在全國前列，區域生態環境品質發生了明顯好轉。至2018年底，全市退耕還林面積達到1077.47萬畝（累計納入國家計劃1017.42萬畝），佔國土總面積的19.4%，佔全省的27%，有效遏制了生態環境惡化的勢頭，延安市山川大地初步實現了由黃轉綠的歷史性巨變。

　　2. 山下採取治溝造地工程措施，促使泥不出溝。治溝造地是針對黃土高原丘陵溝壑地區特殊地貌，集壩係建設、鹽鹼地改造、荒溝閒置土地開發利用和生態整體修復為一體的一種溝道土地整治新模式，是保生態、增良田、惠民生的系統性工程。2012年9月，原國土資源部、財政部正式批復將延安市治溝造地列入全國土地整治重大工程。項目涉及全市13個縣區、197個項目，建設規模50.67萬畝，總投資48.32億元（其中土地整治資金40.96億元）。為推動治溝造地土地整治重大工程加快實現預期目標，在工程實施過程中，延安市不斷加強組織領導，科學規劃設計，堅持按照“綜合配套、先滲後溢、保持水土、防澇防洪防鹽鹼”的工作思路，採取“以壩控制，節節設防，留足水道，暢通行洪，適度開挖，分級削坡，造林種草，恢復植被”等針對性措施，規範項目管理，確保工程品質，探索總結出了一套行之有效的辦法。

　　（1）建立健全政府主導、部門協同機制。延安市和各縣區成立了治溝造地項目建設領導小組，由政府主要領導任組長，分管領導任副組長，國土、水利、財政、農業、林業、扶貧等部門負責人為成員，並組建成立了專門辦公室，具體負責統籌指導和協調推進項目實施工作，保障了全市治溝造地工程的順利開展和推進實施。

　　（2）堅持因地制宜，科學編制規劃設計。在工程規劃佈局上以小流域為單元，充分考慮流域地形、面積、降水、徑流、土壤侵蝕、植被等自然因素，合理布設壩係骨幹工程、土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農田防護與生態環境保持工程等，做到田、壩、路、林、渠、排水、退耕、産業八配套，形成集生物、工程、農業、技術、管護於一體的綜合整治體系。

　　（3）健全制度，規範管理。延安市治溝造地辦先後出臺20余項重大工程管理制度，涉及重大工程實施管理、土地清查、招標管理、設計變更、項目驗收、土地流轉、管護辦法、檔案管理等內容，對重大工程各個環節作出了明確規定，並將重大工程項目建設情況納入縣區政府重點工作考核，建立獎懲激勵機制。按照“抓點示範、以點帶面”的思路，堅持高標準、高品質、高起點建設，實行市、縣、部門領導挂名包點抓片制度，集中資金、技術投入和領導力量，在工程層面強調“幹—支—毛”分層防控、“渠—堤—壩”系統配套、“喬—灌—草”科學搭配；在整治層面強調“坡—溝—川”協同推進，抓典型，樹樣板，全力打造精品示範工程。

　　（4）加強科技研究，抓好示範引領。中國科學院西北水保所和延安市治溝造地辦共同開展治溝造地土地整治坡面植被恢復關鍵技術研究，形成了基於黃土高原地區水土資源高效利用的治溝造地技術體系，為西北地區土地整治提供了範例。同時，項目區開展了耕地品質提升試點，進行了黃腐酸、木本泥炭土壤改良試驗，為建設高標準農田提供新思路和新技術。

　　截至2018年底，土地整治重大工程完成建設規模50.96萬畝，新增耕地10萬餘畝，項目區基本上達到了泥不出溝，有效鞏固了當地退耕還林成果。

　　（二）緊緊圍繞“增良田”，採取打壩淤地、梯田修築等措施，增加耕地數量，提高耕地品質

　　1. 採取打壩淤地、削坡填溝等，增加耕地數量。近年來，隨著退耕還林還草生態工程的深化、農業結構戰略性調整的推進和農村常住人口的轉移減少，黃土高原的水土流失狀況客觀上得到了顯著改觀，泥沙流失量明顯減少。為了穩住退耕還林還草成果，必須先讓農民擁有足夠的“口糧田”。延安市眾多溝道蘊藏著豐富的土地資源可供開發利用，溝道造地潛力150多萬畝。為了解決耕地短缺和糧食問題，子長縣2009年率先在西山溝開始治溝造地試點，效果明顯。在總結子長縣經驗的基礎上，延安市作出了治溝造地的重要決策，得到了中央和省政府的大力支援。2011年，陜西省政府將子長縣、延川縣和寶塔區確定為全省治溝造地試點縣區，並推廣到延安市的其餘8個縣。通過大規模治溝造地工程建設，新增耕地10萬餘畝，提高了當地糧食生産保障能力。

　　2. 通過建設高標準農田，提高耕地品質。為配合退耕還林政策，延安市治溝造地土地整治重大工程通過深入開展修復整治型、配套完善型、開發補充型、綜合整治型等四種類型的溝道整治，實施了攔洪壩淤地壩骨幹水利工程、土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農田防護與生態環境保持工程及其他工程措施，修復整治衝垮、廢棄壩地和川道地，完善田、壩、渠、路、林等基礎設施，完善了田間灌排溝渠及小型集雨蓄水設施、道路等建設，並採取土壤改良、地力培肥等措施，建成了高標準農田50多萬畝。

　　（三）緊緊圍繞“惠民生”，通過改善生産條件，調整農業産業結構，助推鄉村振興

　　1. 改善生産條件，提高糧食生産能力，保證當地農民“口糧田”。為保證退耕還林政策順利推行，確保農村人口每人平均2畝高標準農田，從2000年開始，延安市堅持大搞基本農田建設，累計新建或改造基本口糧田210萬畝，完成治溝造地50.96萬畝，使全市農民每人平均基本口糧田達到2畝以上。特別是通過治溝造地土地整治重大工程建設後，通過耕地佈局集中連片，提高田間道路通達率和機械作業率，改善耕作條件、溝壩地水肥條件以及提高耕地品質等級，實現每造1畝溝壩地可退耕3—5畝，確保了當地農民的“口糧田”。

　　2. 創造扶貧條件，促進脫貧攻堅。將退耕還林、治溝造地與美麗鄉村建設相結合，按照“小城鎮建設、發展現代農業産業和避災扶貧搬遷”三位一體的工作思路，實施移民搬遷、助力脫貧攻堅。堅持“就鎮、就路、就近”的原則，把居住偏僻、交通不便、條件落後的農戶，逐步搬遷到“有田、有水、有路”的地方居住，從根本上改善農民的生産條件和居住環境，幫助貧困戶儘快形成致富産業，達到“搬得出、穩得住、能致富”。2013年，延安市在實施新一輪退耕還林過程中，將計劃任務及鞏固成果專項規劃項目向貧困村組和貧困戶傾斜，全市退耕還林涉及貧困戶4.94萬戶13.67萬人，退耕還林面積48.86萬畝。同時，通過治溝造地土地整治重大工程，積極創造農業機械作業條件，將整治好的耕地流轉給現代農業集團，發展現代農業，增加農民務工收入。據不完全統計，延安市治溝造地重大工程已經流轉土地超過10萬畝，流轉費用約200元/畝，當地農民在流轉公司務工收入約3000元/月，促進了農民增收，加快了群眾脫貧致富步伐。

　　3. 優化提升農業産業結構，助推鄉村振興戰略實施。延安市退耕還林後，2012年以來，大力推進“43158”優質農産品生産基地建設，即400萬畝優質蘋果生産基地、300萬畝優質糧食生産基地、100萬畝乾果基地、50萬畝蔬菜生産基地、800萬頭家畜養殖基地，農村經濟逐步向設施農業、高效農業和現代化農業轉變。同時，大力發展油用牡丹、藥材、食用菌種植和林下養殖産業，目前經濟林果、棚栽、舍飼養殖已成為延安市的三大農業主導産業。尤其是治溝造地土地整治重大工程實施後，通過促進土地流轉和農業種植結構調整、土地規模化、集約化經營，推動蔬果大棚、規模養殖和生態旅遊等農業産業化發展，探索形成以旱地改水田實現“一川稻田綠，萬頃碧波流”的南泥灣休閒旅遊模式，以“專業大戶 + 農戶”發展産業奔小康的“黨畔模式”，以大力發展現代農業實現“蔬菜滿園四季青，瓜果飄香又一年”的安塞模式等，改善了134個鄉鎮、1423個行政村的生産、生活條件，助推220個貧困村加快脫貧致富步伐，成功跳出了“越窮越墾、越墾越窮，越牧越荒、越荒越牧”的惡性迴圈怪圈，為鄉村振興注入了動力和活力。

　　近年來，延安市將退耕還林和治溝造地列為政府重大民生工程，治溝造地作為退耕還林的“姊妹篇”，起到“治溝保生態，造地惠民生”的作用，對實施退耕還林起到了托底和支撐作用。通過近20年的生態保護修復，全市植被覆蓋度由2000年的46.35% 提高到2017年的81.3%，年均降雨量平均增加了100毫米。水土流失綜合治理程度達到68%，入黃泥沙由退耕還林前每年的2.58億噸降為0.31億噸、降幅88%，土壤侵蝕模數由每年每平方公里9000噸降為1077噸、降幅為88%，基本實現了泥不下山、不出溝。根據中國科學院研究發現，隨著黃土高原丘陵區退耕還林政策和治溝造地工程的大力實施，生態環境得到明顯改善，促使黃河泥沙排泄量急劇減少，溝壑縱橫黃土高坡又成陜北的“好江南”，山川大地逐步實現了由黃變綠的歷史性改觀。

　　三、經驗啟示

　　黨的十八大以來，延安市不斷完善生態保護修復模式，統籌考慮山上退耕還林和山下治溝造地，整體推進生態保護修復工作。通過封山禁牧、舍飼養畜、生態移民、建設基本口糧田、發展現代農業産業等多種措施，一手抓生態保護修復成效建設，一手抓農民群眾生産生活水準的鞏固和提高，解決農民長遠生計問題，確保“退得了”，達到了“穩得住”“不反彈”“能致富”，為黃土高原生態脆弱區生態保護修復提供了可學習、可複製的經驗。

　　（一）堅持以山水林田湖草生命共同體理念為指導，才能取得生態保護修復整體成效

　　只有遵循自然生態的整體性、系統性及其內在規律，綜合考慮山、水、林、草等自然生態各要素，綜合採取工程、生物、技術等多種措施，統籌實施山上山下、流域上下游的整體保護、系統修復、綜合治理，才能取得生態保護修復成效。延安市生態保護修復經歷了從單一治山治水技術到綜合措施、從整治為主到預防為主兼顧整治、從單純強調整治現狀到關注長期可持續性轉變的演化過程，最終將山上退耕還林和山下治溝造地結合在一起，將溝道小流域上下游整治統籌兼顧考慮，採取“山上退耕還林保生態，山下治溝造地惠民生”的生態保護系統修復模式，有力保障了生態修復成果。一方面退耕還林還草恢復坡地植被，為治溝造地的實施提供了極好的條件和契機。另一方面積極實施治溝造地，增加良田面積，保證了因退耕還林而失地少地農民的“口糧田”，減少農民上山種地，對實施退耕還林起到了托底和支撐作用。

　　（二）堅持以人為本維護群眾利益，才能取得生態修復多方共贏

　　綠色發展，必須堅持綠色惠民，讓群眾分享“綠色福利”。延安市退耕還林和治溝造地不僅是一項生態保護工程，更是一項惠民工程。延安市委、市政府把退耕還林和治溝造地工程建設與農業經濟結構調整、農村基礎設施建設、扶貧開發緊密結合起來，通過治溝造地和復墾廢舊村莊宅基地，增加了耕地；通過配套農田基礎設施，提高了耕地品質，建設了高標準農田。同時，通過改善農業生産條件、增加糧食産量，發展生態産業、提高經濟作物産值等宏觀佈局，提高資源利用效率，減輕整體環境壓力，從而解決黃土高原生態脆弱區恢復和可持續發展問題。實踐證明，只有堅持以人民為中心的發展思想，綜合考慮經濟—社會—生態協調發展，才能取得生態脆弱區生態修復多方共贏。

　　（三）堅持久久為功抓落實，才會取得成功實踐

　　退耕還林20多年來，延安市委、市政府領導班子經過多次調整，但始終咬緊生態建設不放鬆，延安各級幹部以“功成不必在我”的胸襟久久為功，始終堅持生態優先的發展理念不動搖，一任接著一任幹，一張藍圖繪到底。國家提出退耕還林之後，廣大人民群眾發揚自力更生、艱苦奮鬥的“延安精神”，克服種種困難，集中人力物力，轟轟烈烈地開展了大規模植樹造林，並同步開展大規模治溝造地重大工程建設，推動延安生態環境持續向好。

來源：選自《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》，黨建讀物出版社2019年7月版