為切實做好全國碳排放權交易市場（以下簡稱全國碳市場）2021與2022年度配額分配工作，生態環境部近日對《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（徵求意見稿）》（以下簡稱《方案》）面向全社會公開徵求意見。生態環境部有關負責同志針對社會關注的重點介紹了有關情況。

　　問：請介紹下《方案》編制的基本原則和總體考慮？

　　答：統籌考慮國內國際面臨的新形勢、疫情影響、技術進步、電源結構優化、保障能源供應等因素，結合第一個履約週期全國碳市場實際運作經驗，《方案》按如下基本原則編制。

　　一是堅持服務大局。《方案》綜合考慮了2021和2022年新冠疫情、國際國內經濟形勢、保障能源供應等因素可能給發電企業帶來的實際影響，並結合電力行業碳達峰、碳中和目標路徑和近兩年溫室氣體排放控制工作進展，在量化分析行業碳排放強度變化情況的基礎上科學設定基準值。《方案》基於強度控制設計，不要求企業溫室氣體排放量絕對降低，而是基於實際産出量，即實際供電量越大，獲得配額也越多，不會對電力生産總量形成約束，不影響電力供應保障，這和我國應對氣候變化工作處在碳達峰前期的發展階段是完全契合的。

　　二是堅持穩中求進。為積極穩妥推進碳達峰碳中和，穩步推動全國碳市場建設，2021、2022年度配額分配方案總體上延續2019—2020年的分配框架，基於強度控制設計配額分配方案的思路不變，配額分配覆蓋主體範圍基本不變，配額分配相關工作流程不變。此外，綜合考慮技術進步、老舊機組淘汰等因素對碳排放強度的影響，結合2019—2020年配額分配實際情況及2021年碳排放數據核查結果，優化調整各類機組的供電、供熱基準值，保證行業配額總量和排放總量基本相當。

　　三是堅持政策導向。鼓勵大容量、高能效、低排放機組和承擔熱電聯産任務等機組，鼓勵機組參與電力調峰，使其擁有較多的配額盈餘，在碳市場出售配額獲得收益。在《方案》中，採用供熱量修正系數、負荷（出力）系數修正系數對熱電聯産機組以及火電機組調峰、保障可再生能源上網方面予以鼓勵支援，促進電源結構優化。

　　問：《方案》是如何體現科學性、可行性和公平性的？

　　答：配額分配方案是全國碳市場的重要基礎制度，是保證碳市場健康平穩有序運作、實現政策目標的基石。受疫情、經濟環境變化、能源保供形勢、元素碳含量實測等因素影響，2021、2022年配額分配相關數據不確定性增加，給配額分配工作帶來極大挑戰。為做好全國碳市場2021、2022年度配額方案設計，在編制過程中，我們多次組織召開研討會聽取相關部門、地方生態環境主管部門、研究機構、行業協會、發電企業等各方面意見，從總結評估、夯實數據基礎、科學合理設定參數、測算不同方案影響等方面開展了大量前期研究和準備工作，切實提高方案的科學性、可行性和公平性。

　　一是對2019—2020年配額分配情況進行全面系統評估，分析當前配額分配工作面臨的不足與亟待改進的問題。結合機組層面的實際數據開展定量分析，專題研究配額計算方法、基準值、各項修正系數對配額分配的影響，使配額分配方案更加符合全國碳市場的功能定位和政策目標。

　　二是深入分析不同分配方法對發電行業配額盈缺以及對不同類型機組和企業履約壓力的影響，優化完善部分參數的取值方法。結合2019—2020年的運作實踐，分析研究燃煤元素碳含量實測變化情況，並通過相關技術方法儘量排除該參數變化可能帶來的不確定性。

　　三是匯總分析電力行業節能低碳改造有關情況，研究測算各類機組的能耗強度及碳排放強度變化，並結合經濟形勢和技術進步等因素，科學設定2021、2022年配額分配基準值，既切實發揮全國碳市場對企業控制溫室氣體排放的激勵約束作用，又不額外增加發電行業企業負擔。

　　四是組織各地方生態環境主管部門對2021年發電企業開展碳排放核查，夯實基準值測算的數據基礎。在此基礎上形成了配額方案徵求意見稿並徵求了有關部門、地方以及相關行業協會的意見。根據反饋意見，又對配額方案進行了反覆修改完善。

　　問：請介紹下《方案》中的配額分配方法？

　　答：相比于2019—2020年配額分配方案，全國碳市場在2021、2022年度配額分配方法一方面在整體上保持了政策的延續性和穩定性，《方案》繼續實行配額免費分配，以碳排放強度控制為基礎的配額分配機制，按不同機組類別設定相應的碳排放基準值，體現了獎勵先進、懲戒落後的原則，同時為減輕重點排放單位履約壓力，在必要的情況下將根據實際情況在核定配額環節實行履約缺口上限等柔性管理；另一方面在總結經驗基礎上，結合新的實際情況作出調整更新，《方案》對配額分配的年度劃分、修正系數、基準值、操作方式等方面作出了優化。

　　一是對配額實行年度管理，分年度規定基準值。區別於2019和2020年採用相同的配額分配基準值做法，2021、2022年度採用了不同的配額分配基準值，基於上年實際排放情況確定年度基準值，使基準值更加符合行業實際情況。

　　二是優化配額分配基準值設置。以配額基本盈虧平衡、行業企業可承受為原則，結合2019—2020年配額分配的實際情況與2021年機組碳排放數據核查結果，對各類機組的供電、供熱基準值進行優化調整，確保配額分配結果符合預定的政策目標。

　　三是調整機組負荷（出力）系數修正系數適用範圍。與2019—2020年僅在常規燃煤發電機組配額分配時採用負荷（出力）系數修正系數不同，為體現全國碳市場對高效供熱生産的支援，2021、2022年在常規燃煤熱電聯産機組配額分配時，也採用負荷（出力）系數修正系數，對熱電聯産機組低負荷運作時的配額補償，體現“保供熱、保民生”的政策導向。

　　四是改進配額分配操作方式。通過資訊化管理平臺自動生成配額預分配、核定、調整相關數據表，實現參數智慧提取、數據智慧計算、結果智慧生成、資訊智慧比對，在大幅減輕基層和企業的工作量的同時，極大提高配額分配的工作效率和便捷程度。

　　問：請介紹下《方案》中配額分配基準值的有關情況？

　　答：全國碳市場2019—2020年度的建設運作有力促進了企業碳排放管理意識和能力水準提高，實測燃煤元素碳含量的機組數量大幅增加，實測機組佔比從2019年的66%提高至2020年的93%（按排放量計）。實測比例大幅增加，提高了企業碳排放量核算的準確度。配額分配方案設計所依據的企業排放數據也發生了改變。2020年各類燃煤機組實際供電碳排放強度較2019年降低5%~13%，實際供熱碳排放強度較2019年降低7%~12%，這其中既有節能減排的成效，也有實測比例上升的影響。《方案》中配額分配基準值與2019—2020年相比存在較大差異，主要是由於統計核算方法不一致造成的。

　　為促進全國碳市場健康平穩有序發展，配額分配的基準值與發電行業實際供電、供熱碳排放強度基本相當。為此，《方案》設計中引入盈虧平衡值（以下簡稱平衡值），即各類機組配額盈虧完全平衡時對應的基準值，作為制定供電、供熱基準值的重要依據。2021年平衡值是基於2021年各類機組經核查後的實際排放量，綜合考慮履約政策、修正系數等因素計算得到。2021、2022年度碳排放基準值以2021年各類機組盈虧平衡值為基礎設定。《方案》中配額分配基準值較2019—2020年的下降幅度，與相應的發電行業碳排放強度核算結果下降幅度吻合，反映了發電行業碳排放相關參數實測率大幅提高的實際情況，體現了積極穩妥推進發電行業綠色低碳轉型的導向。　　

　　供稿丨生態環境部應對氣候變化司